I costi amministrativi dell'attuale programmazione della Politica Agricola Comune "pesano" per il 2% degli aiuti agli agricoltori e per il 3% del budget PAC delle Autorità nazionali, con un aumento per queste ultime di circa un terzo in seguito all'introduzione del nuovo sistema di controllo e gestione dei pagamenti, nel 2013. È quanto emerge dallo studio "Analysis of administrative burden arising from the CAP" pubblicato dalla Commissione europea.
L'analisi, si legge in una nota, si pone come obiettivo generale quello di esaminare i costi e gli oneri amministrativi, includendo efficienza ed efficacia, degli attuali sistemi di gestione e controllo di una rilevante parte delle spese legate alla PAC. Nello specifico lo studio identifica e analizza diversi elementi del Sistema di controllo e amministrazione integrata (IACS), del Sistema di identificazione delle parcelle agricole (SIGA) e dei costi associati alle condizionalità.
Lo studio mostra come i costi amministrativi della PAC siano inferiori o analoghi a quelli delle altre politiche UE, basti pensare che per i Fondi strutturali e di investimento la media è di circa il 4% mentre a livello complessivo i costi amministrativi dell'UE rappresentano circa il 6% del budget.
L'analisi evidenzia come il costo annuale dello IACS sia di circa 10 euro per ettaro di SAU, il che significa per l'intera UE una cifra tra 1,7 e 1,9 mld di euro, suddivisi in un 14% di costi per l'avvio, un 12% di costi di funzionamento e 74% di gestione e controllo. (fig1)
Così come per le condizionalità, dallo studio emerge che, rispetto al periodo precedente, i costi in relazione ai pagamenti diretti ricevuti sono diminuiti e che le principali "voci di spesa" sono rappresentate dal personale, dagli investimenti tecnologici e dall'analisi del rischio. Nell'ambito delle spese per la gestione e i controlli, i costi per il personale legati allo sviluppo rurale rappresentano la componente principale, pari al 32% del totale. L'analisi dei casi studio evidenzia inoltre come i controlli amministrativi rappresentino i due terzi dei costi di controllo (escluse le spese IT) e siano più alti per le misure del II Pilastro e per quelle ambientali che per i pagamenti diretti.
Per quanto riguarda la condizionalità, lo studio suggerisce che i costi potrebbero essere contenuti se gli Stati membri optassero per un utilizzo dei controlli settoriali anche per la cross-compliance.
A livello di Stato membro, i costi amministrativi per lo IACS variano in maniera significativa, andando da 2 a 208 euro per ettaro di SAU e da 2 a oltre 300 mln di euro. Lo studio arriva alla conclusione che questi sono influenzati da un ampio numero di fattori, in base alle caratteristiche del settore produttivo nel singolo Stato membro, dell'organizzazione strutturale delle Autorità nazionali e delle scelte operate nell'ambito dei sistemi tecnologici di informazione.
Lo studio si concentra anche sul ruolo svolto dal modello organizzativo delle Autorità nazionali, evidenziando come un modello operativo decentralizzato inibisca le economie di scala e aumenti i costi e gli oneri burocratici. Nello specifico si rilevano maggiori costi per gli Stati membri più piccoli che beneficiano in maniera inferiore delle economie di scala.
Secondo l'analisi diffusa dalla Commissione, le nuove tecnologie, l'automazione e la digitalizzazione nella gestione dei controlli rappresentano una risposta importante all'esigenza di riduzione dei costi e degli oneri amministrativi. I risultati, evidenzia il documento, si sono già visti con il SIGA, il sistema di rilevamento fotografico utilizzato per la verifica dei pagamenti PAC.
Un'altra tecnologia che potrebbe essere sfruttata in maniera più importante è quella del telerilevamento: negli Stati membri che già la utilizzano ha portato a una riduzione del numero delle ispezioni sul campo e ha permesso un uso più razionale delle risorse.
In alcuni Paesi l'utilizzo delle tecnologie procede però a rilento, soprattutto a causa della mancanza di adeguati investimenti infrastrutturali, in particolare per quanto riguarda l'accesso alla banda larga nelle aree rurali più remote.
Allo stesso tempo il documento evidenzia come gli Stati membri debbano riconoscere che la maggiore applicazione delle tecnologie disponibili potrebbe ridurre l'opportunità per gli agricoltori di avere dei momenti di confronto "faccia a faccia", che possono rappresentare un importante fonte di informazioni, soprattutto nell'interpretazione delle norme. Inoltre è fondamentale che venga garantito agli agricoltori un adeguato supporto nel processo di apprendimento ed utilizzo delle nuove tecnologie.
A livello di beneficiari gli oneri amministrativi sono quantificati in circa il 2% del sostegno ricevuto dalla PAC e varia a seconda delle dimensioni dell'azienda agricola, della sua complessità, oltre che dal livello di pagamenti ricevuti e dalla loro composizione. Per circa il 60% degli intervistati gli oneri amministrativi rappresentano meno del 2% degli aiuti ricevuti, una percentuale che rimane inferiore al 4% per oltre i due terzi degli agricoltori consultati.
A differenza delle amministrazioni pubbliche, sottolinea lo studio, gli imprenditori non hanno percepito un aumento sostanziale del "peso" della burocrazia dovuto al nuovo sistema di obblighi e regole, come il "greening", introdotto dalla riforma del 2013. Per gli agricoltori, si legge nel documento, il rispetto delle condizioni imposte dal "greening" rappresenta un costo maggiore rispetto agli oneri burocratici legati alla richiesta degli aiuti.
Il documento sottolinea l'importanza di fornire ai beneficiari servizi di supporto "tagliati su misura": in generale, infatti, il peso degli oneri amministrativi è più alto per le aziende che presentano più richieste di aiuto, soprattutto se relative al II Pilastro, e che hanno caratteristiche dei terreni agricoli di maggiore complessità rispetto alla media. In alcuni casi gli imprenditori arrivano a sostenere costi vicini al 10% degli aiuti.
L'analisi identifica tre aree chiave nelle quali è possibile intervenire per ridurre gli oneri amministrativi per gli agricoltori: uso delle tecnologie, miglioramento delle procedure e delle disposizioni regolamentari.
Sul fronte della semplificazione si suggerisce l'introduzione di livelli di "de minimis", un rafforzamento e sviluppo del sistema dei "cartellini gialli", un regime di penalità più semplice e proporzionato alle violazioni e una soglia di aiuto al di sotto del quale le disposizioni in materia di controlli siano semplificate e meno stringenti.
Lo studio ha rilevato inoltre una forte carenza di dati sui costi amministrativi derivanti dalla PAC, sia per quanto riguarda la PA che i beneficiari. Si è rilevato che gli Stati membri mancano di un metodo standard di identificazione dei costi che sono raramente disponibili in un dettaglio disaggregato. Si ritiene dunque necessario lavorare ad un framework comune di identificazione e analisi di costi ed oneri amministrativi.
Lo studio sottolinea come rivesta particolare importanza, nell'ottica della prossima programmazione, inserire nei Piani strategici nazionali una valutazione dei costi amministrativi: ogni Piano - suggerisce il documento - dovrebbe includere una sezione dedicata alla valutazione dell'impatto degli interventi proposti dal punto di vista degli oneri burocratici sia per la PA che per gli agricoltori e descrivere il proprio modello di monitoraggio di questo aspetto nel corso della programmazione.
Gli Stati membri dovrebbero cogliere le opportunità offerte dalle proposte di riforma della PAC per ridurre il peso della burocrazia sugli agricoltori e sostenere l'utilizzo delle tecnologie per ridurre i costi amministrativi. Nei casi in cui si tratti di soluzioni adattabili al contesto territoriale dovrebbero supportare l'adozione di innovazioni tecnologiche, come Sentinel e Geotagging.
Infine si suggerisce l'introduzione da parte della Commissione di un Sistema di report che tracci l'evoluzione dei costi amministrativi legati alla PAC, lavorando ad un framework comune che funga da riferimento in un contesto in cui aumenterà la flessibilità nelle scelte operate dagli Stati membri.
Matteo Tagliapietra
PianetaPSR numero 82 luglio 2019