Lo studio pubblicato dalla Rete Rurale Nazionale, "Il settore ortofrutticolo alla sfida della Pac post-2020: complementarietà degli interventi tra i e ii pilastro e prospettive", ha l'obiettivo di evidenziare i punti di forza e di debolezza degli strumenti di finanziamento messi a disposizione dall'OCM ortofrutta e dai PSR, esaminando le problematiche relative al "no double funding" e le possibilità di combinare efficacemente gli strumenti di sostegno disponibili per il settore, tenendo conto anche del contesto competitivo e operativo del settore ortofrutticolo italiano, nonché delle recenti variazioni e delle prospettive di modifica degli stessi strumenti.
Quest'analisi può assumere rilevanza soprattutto in vista delle scelte che dovranno essere prese, sia a livello UE che nazionale e regionale, in vista della prossima revisione della PAC attualmente in discussione e, quindi, del prossimo periodo di programmazione.
Più di un anno fa ormai la Commissione Europea ha pubblicato le proposte di regolamento per la futura PAC, peraltro già riviste e aggiornate, prospettando un'organizzazione normativa molto diversa dalla precedente che, a parte gli aspetti formali, si caratterizza per un nuovo approccio strategico che imporrà agli Stati membri maggiori responsabilità nel definire l'utilizzazione delle risorse a livello locale spostando l'attenzione delle politiche dalla "conformità" ai "risultati". Anche sul modello di intervento la proposta introduce una forte innovazione prevedendo un'integrazione molto forte tra i due pilastri della PAC, compresa l'OCM unica, che andrebbero a convergere in unico Piano Strategico della PAC che dovrà essere elaborato da ciascuno Stato membro con riferimento all'intero territorio nazionale, potendo tuttavia contenere anche elementi specifici con riferimento alle realtà regionali.
La definizione di un Piano Strategico Nazionale (PSN) pone seri interrogativi nel contesto normativo italiano, dato il ruolo specifico delle Regioni nella produzione legislativa in materia di politica agricola. La prima difficoltà da affrontare sarà proprio quella di trovare una modalità di legiferazione che sappia tenere conto del ruolo costituzionalmente previsto per le regioni e della necessità di un forte ed efficace coordinamento nazionale.
Al di là di quelle che sono le difficoltà, questo Piano, peraltro, ricorda molto la struttura prevista per la Strategia Nazionale per l'ortofrutta. Il punto di partenza dovrà essere necessariamente un'attenta valutazione delle esigenze dell'agricoltura nell'ambito delle specifiche filiere agro-alimentari, dell'ambiente e del contesto rurale di ciascuno Stato membro.
L'esigenza di un'analisi preliminare dei bisogni e un'identificazione chiara e misurabile degli obiettivi delle politiche per i diversi settori, così come la necessità di assicurare una misurabilità continua del grado di raggiungimento di detti obiettivi, dovrebbero spingere anche l'Italia ad adottare un adeguato ed efficiente sistema di governance, unito a un altrettanto adeguato ed efficace strumento informatico di gestione ben coordinato a livello nazionale. Questo porterebbe al superamento dell'attuale scarso coordinamento tra politiche di mercato, identificate con l'OCM, e politiche di sviluppo rurale che finanziano gli stessi interventi con tempi e (spesso) differenti intensità di aiuto. Esattamente una delle carenze ad oggi emerse anche nel settore ortofrutticolo e con riferimento al tema del double-funding.
Il settore ortofrutticolo della UE, peraltro, ha da sempre beneficiato di modalità d'intervento specifiche e, soprattutto a seguito delle ultime profonde revisioni della Politica Agricola Comune (PAC), in particolare quella iniziata nel 2003 da Fischler, se da un lato si è provveduto a mantenere le specificità dell'OCM ortofrutta, dall'altro si è andato evidenziando un problema dovuto alla possibilità, concessa all'azienda agricola, di accedere sia a finanziamenti messi a disposizione dall'OCM ortofrutta nell'ambito del cosiddetto primo pilastro della PAC, sia a quelli contenuti nelle diverse misure dei Programmi di Sviluppo Rurale (PSR) regionali. Ciò ha determinato una forte attenzione, prima a livello europeo e poi nazionale e regionale, sulle modalità da mettere in atto per evitare la possibilità di un doppio finanziamento.
Da sottolineare, peraltro, che in Italia i risultati dell'OCM ortofrutta, le cui modalità di sostegno sono del tutto specifiche e basate sul cofinanziamento di misure inserite nei Programmi Operativi (PO) di Organizzazioni di Produttori (OP) e/o loro Associazioni (AOP), sono generalmente giudicati molto positivi. Basti considerare la costante crescita del prodotto afferente al sistema OP e, parallelamente, all'incidenza sul valore complessivo della produzione ortofrutticola. In Italia si contano, infatti, 304 OP e 13 AOP, a cui afferiscono 366 mila ettari e una produzione commercializzata di oltre 12 milioni di tonnellate per un valore di 6,4 miliardi di euro (il 51% del totale del settore). In tema di numerosità delle OP/AOP ortofrutticole, l'Italia è superata solo dalla Spagna che conta 572 OP e 6 AOP. Al terzo posto la Francia, rispettivamente con 227 e 26. L'Italia è, peraltro, il primo Paese beneficiario dei fondi OCM ortofrutta con una media quinquennale di 253,5 milioni di euro, seguito a poca distanza proprio dalla Spagna.
L'Italia è il principale Paese beneficiario dei fondi afferenti all'OCM ortofrutta. Dalle statistiche degli ultimi cinque anni disponibili, infatti, risulta che l'Italia abbia ricevuto mediamente 253,5 milioni annui a fronte dei 223 ricevuti dalla Spagna.
Spesa FEAGA per il settore ortofrutticolo ripartita per Paese (milioni di euro): media 2013-2017
Nelle ultime quattro campagne, i fondi dell'UE destinati dall'Italia al settore ortofrutta con l'OCM hanno mostrato un trend positivo. La ripartizione tra la realizzazione dei Programmi Operativi (fondi di esercizio) e per il programma Frutta e Verdura nelle Scuole [1] vede una netta predominanza del primo.
Italia: Spesa FEAGA per il settore ortofrutticolo, Reg. (UE) n. 1308/2013 (milioni di euro)
In un contesto competitivo particolarmente complesso e tenuto conto della debolezza strutturale che caratterizza la gran parte delle aziende ortofrutticole italiane, il ruolo della componente organizzata risulta, quindi, sempre più determinante non solo per consentire un'adeguata valorizzazione delle produzioni ma, sempre più spesso, la sopravvivenza stessa delle aziende agricole e la tenuta socioeconomica di intere porzioni di territori specializzati nella produzione di ortofrutta. C'è però da registrare una certa tendenza alla frammentazione del settore anche in ordine alle OP, anche per la carenza di incentivi comunitari all'aumento dimensionale delle organizzazioni in termini di soci e di fatturato. Stupisce in questo senso che la proposta attuale di riforma per il periodo post-2020 non presenti specifiche misure che incentivino la crescita dimensionale delle OP.
Un elemento particolarmente interessante, invece, è quello dell'interregionalità dei piani operativi finanziati dall'OCM ortofrutta. Nel 2017 (ultimo dato disponibile), su 297 piani approvati, solo il 57% vedeva coinvolta un'unica Regione mentre, per la restante parte, i piani insistevano su due o più Regioni e questo può essere interpretato come la ricerca da parte delle OP di poter contare su un portafoglio prodotti maggiore, meno specializzato e meno stagionalizzato così da essere presenti sul mercato in maniera più continuativa e con un'offerta più differenziata.
Se sul fronte mercato, quindi, l'interregionalità dei programmi operativi è sicuramente un vantaggio per le OP, su quello "normativo" lo è molto di meno e si vengono a creare molte delle problematiche, tuttora irrisolte, legate alla demarcazione tra OCM e PSR, perché le regole di funzionamento variano da Regione e Regione. Il nodo è, quindi, proprio la messa a punto di un sistema unico a cui far riferimento che possa integrare tutte le informazioni provenienti sia dalla gestione dell'OCM che dei PSR e che possa rendere più armonico il quadro, attualmente molto complesso, delle regole di demarcazione.
In attesa, infatti, della definizione di tale sistema e della sua verifica, le Regioni hanno continuato a individuare sistemi differenti di demarcazione, per lo più stabilendo delle soglie finanziarie. Quest'esigenza, di natura prevalentemente amministrativa, ha comportato l'adozione di una serie di strumenti la cui razionalità, efficienza ed efficacia è stata più volte messa in discussione soprattutto nel settore ortofrutta dove le OP/AOP contano aziende associate in più regioni e quindi si trovano a operare con un sistema di regole non omogeneo.
In tema di "double funding" la complessità e la difformità sono i due tratti caratteristici della situazione attuale: le strategie adottate, infatti, sono molto diverse da Regione a Regione. Nella maggior parte dei casi, i criteri di demarcazione tra l'ambito di finanziamento dell'OCM ortofrutta e quello del PSR fanno riferimento alle diverse variabili tra le quali si evidenziano, in particolare: la dimensione finanziaria dell'investimento (soglie), la tipologia dello stesso (alcune tipologie finanziabili con PSR, altre con OCM), le caratteristiche del beneficiario o il comparto produttivo di appartenenza.
L'apprezzamento del modello ortofrutta, peraltro, arriva anche dai beneficiari. Dai focus group organizzati con operatori del settore, infatti, è emersa una chiara preferenza per le modalità e il funzionamento dell'OCM rispetto alle opportunità offerte dai PSR: le ragioni di tale giudizio riguardano un livello superiore di certezza dell'azione e della realizzazione degli interventi, maggiore tempestività e regolarità dei tempi di approvazione. È vero, d'altro canto, che l'OCM ha fondi più limitati, ma il produttore ha la certezza di ricevere il contributo, a fronte della regolarità della documentazione presentata; per i produttori e per le stesse OP, quindi, è molto più facile realizzare un'efficace e tempestiva progettualità degli investimenti. L'OCM presenta inoltre la possibilità di avere una programmazione pluriennale certa, mentre i bandi del PSR sono, per loro natura, di tipo spot con i connessi problemi di tempistica.
Inoltre, nonostante un appesantimento burocratico, anche dal punto di visto della rendicontazione e dei controlli il modello dell'OCM ortofrutta viene considerato più funzionale rispetto a quello dei PSR.
L'obiettivo di tutta l'analisi contenuta nel report è quello di fornire fin da questa fase, ormai entrata nel vivo della discussione, elementi di riflessione affinché la maggiore libertà prospettata dalla futura PAC rappresenti un'opportunità, scongiurando, di contro, il rischio che la contrapposizione di interessi particolari di breve periodo impoverisca il confronto e limiti la portata delle scelte che verranno operate. Se le minacce saranno scongiurate e le opportunità colte, la nuova PAC, integrando sia gli interventi dell'OCM che PSR, potrà creare le condizioni perché il settore ortofrutticolo dia un contributo di particolare rilievo all'economia agricola nazionale e alla stabilità socioeconomica dei territori rurali. Al settore ortofrutta si chiede una pianificazione strategica ancor più spinta rispetto a quella che già adottata da inserire, però, in un contesto ben più ampio e complesso.
Maggiori dettagli sulle statistiche relative al settore ortofrutticolo sono disponibili ai link:
http://www.ismeamercati.it/flex/cm/pages/ServeBLOB.php/L/IT/IDPagina/3507#MenuV
http://www.ismeamercati.it/flex/cm/pages/ServeBLOB.php/L/IT/IDPagina/3508#MenuV
http://www.ismeamercati.it/flex/cm/pages/ServeBLOB.php/L/IT/IDPagina/3509#MenuV
Note:
"Frutta e verdura nelle scuole" è un programma promosso dall'Unione Europea, coordinato dal Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari, Forestali e del Turismo, e svolto in collaborazione con il Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca, il Ministero della Salute, Agea, le Regioni e Province autonome di Trento e Bolzano. Il programma è rivolto ai bambini che frequentano la scuola primaria (6-11 anni) e ha lo scopo di incrementare il consumo dei prodotti ortofrutticoli e di accrescere la consapevolezza dei benefici di una sana alimentazione
Tiziana Sarnari
Ismea/RRN
PianetaPSR numero 82 luglio 2019
