L'emergenza sanitaria ed economica provocata dalla pandemia ha costretto i vertici europei a rivedere profondamente la proposta di Quadro finanziario pluriennale. Il rafforzamento dell'intervento nel prossimo settennio mira a dare una risposta coordinata e ambiziosa, volta a contrastare l'impatto sociale ed economico determinato dalla pandemia di Covid-19, nella consapevolezza che questo rischia di causare pericolose divergenze tra le economie degli Stati membri, mettendo a dura prova il mercato unico. Infatti, sebbene il virus sia lo stesso in tutti gli Stati membri, si osservano notevoli differenze per quanto riguarda il suo impatto e il potenziale di ripresa, sia a livello di Paesi e di regioni sia a livello di settore e comparti produttivi (CE, 2020b; CREA, 2020).
Il piano mira a rilanciare l'economia europea, promuovere la transizione verde e digitale e renderla più equa, più resiliente e più sostenibile per le generazioni future attraverso: un incremento consistente di risorse finanziarie; un rafforzamento degli strumenti di intervento a disposizione degli Stati membri e una governance - in via di definizione - che vede nel country report semestrale per ciascun paese il faro verso cui orientare gli sforzi di intervento.
La proposta della Commissione, presentata lo scorso 27 maggio con la comunicazione "Il bilancio dell'UE come motore del piano per la ripresa europea (CE, 2020a)", sfrutta il potenziale del bilancio per mobilitare gli investimenti e concentrare il sostegno finanziario nei primi anni. Queste proposte sono imperniate su:
Il Quadro Finanziario Pluriennale per il periodo 2021-2027 risulta rinforzato grazie alla creazione di nuovi strumenti e il potenziamento di programmi chiave, avvalendosi di Next Generation EU per dirigere gli investimenti là dove sono più necessari, rafforzare il mercato unico, intensificare la cooperazione in settori quali la salute e la gestione delle crisi e dotare l'Unione di un bilancio a lungo termine che le consenta di dare impulso alla duplice transizione verde e digitale.
Next Generation EU è uno strumento europeo di emergenza per la ripresa che integra temporaneamente il bilancio dell'UE con una dotazione di 750 miliardi di euro (prezzi 2018), provenienti dai mercati finanziari attraverso l'emissione di titoli. Di questi, i 2/3 (500 miliardi di euro) sono finanziamenti a fondo perduto, mentre il restante 1/3 (pari a 250 miliardi di euro) consistono in prestiti.
Tutti i fondi raccolti attraverso Next Generation EU e il nuovo bilancio dell'UE saranno incanalati attraverso programmi di spesa del QFP, lungo tre assi o "pilastri".
L'ammontare complessivo indicato nella nuova proposta è pari a 1.850 miliardi di euro in stanziamenti per impegni (prezzi 2018), ovvero 2.049 mld in impegni (prezzi correnti), pari al 1,46% del reddito nazionale lordo (RNL) dell'UE a 27 per gli impegni e all'1,40% per i pagamenti. Della dotazione complessiva (1.850 miliardi di euro), il QFP 2021-207 spiega 1.100 mld, mentre la dotazione di Next Generation EU, come anticipato, ammonta a 750 mld.
La proposta della Commissione di maggio 2018 (CE, 2018) prevedeva, invece, 1.135 mld in stanziamenti per impegni (prezzi 2018), ovvero 1.279 mld in impegni (prezzi correnti), pari al 1,11% del reddito nazionale lordo (RNL) dell'UE a 27 per gli impegni e 1,08% per i pagamenti.
Il confronto tra le due proposte della Commissione mette in evidenza, a prezzi 2018, un incremento del 63% della dimensione complessiva del bilancio, pari ad un ammontare aggiuntivo di 715 mld; mentre al netto del Next Generation EU, la dimensione del QFP fa registrare una lieve flessione (-3%).
Il Next Generation EU con il suo peso finanziario giocherà un ruolo rilevante orientando la spesa su rubriche specifiche. Si nota infatti che la rubrica 2 "coesione e valori" rappresenta nella proposta di maggio 2020 oltre il 50% del bilancio UE a fronte del 34% della proposta del 2018. Questo è determinato in gran parte dal nuovo Dispositivo per la ripresa e la resilienza (RRF) in cui verranno convogliati 550 miliardi dei 750 del Next Generation EU.
Il peso della rubrica 3 "risorse naturali e ambiente" risulta limitato al 22%, con una dotazione complessiva pari a 402.032 milioni mentre la voce agricola calerebbe al 19%. Tuttavia, va tenuto conto che Next Generation EU sarà uno strumento temporaneo. Focalizzando l'attenzione sul solo QFP 2021-2027, il peso della PAC sale al 31% rispetto al 29% della proposta del 2018.
Per quanto concerne la PAC, le risorse finanziarie complessive aumentano, rispetto al 2018, di 24 mld. In particolare, la dotazione prevista nel 2018 per il FEAGA, pari a 254.247 mln viene portata a 258.251 mln con un aumento della dotazione di 4 mld (+1,6%). Al momento, non è chiarito se questo incremento di dotazione, qualora confermato nel corso dei negoziati, verrà destinato ai pagamenti diretti o alle misure di mercato. L'allocazione a favore dello sviluppo rurale aumenta, invece, del 28% rispetto alla proposta 2018, passando da 70.037 a 90.013 milioni di euro. Il potenziamento della politica di sviluppo rurale viene garantito con una dotazione aggiuntiva di 5 miliardi di euro sul QFP e di 15 miliardi di euro tramite Next Generation EU. Secondo la Commissione, ciò sarebbe necessario a sostenere agricoltori e aree rurali nell'affrontare i cambiamenti necessari per implementare il Green Deal (CE, 2019) e per raggiungere i target previsti dalle strategie "Biodiversità 2030" e "Farm to Fork" (CE, 2020c,d).
In un'analisi più puntale, confrontando l'ultima proposta della Commissione con quella del 2018 e con la dotazione dell'attuale QFP 2014-2020, si osserva (tab. 1 e tab.2):
Per il primo pilastro della PAC i massimali annuali del FEAGA restano in linea con la proposta elaborata in Consiglio europeo a febbraio 2020, mentre per il FEASR si registra un frontloading di risorse, ossia una concentrazione della maggiore dotazione (15 mld) derivante da Next Generation EU per gli anni 2022, 2023 and 2024 in termini di impegni.
Per quanto riguarda le allocazioni nazionali, sul I pilastro la distribuzione delle maggiori, risorse rispetto alla proposta del 2018, tra pagamenti diretti e misure di mercato dipenderà dall'esito finale dei negoziali. Allo stato attuale, la Commissione ha confermato il mantenimento dell'esistenza della convergenza esterna dei pagamenti diretti, così come definita nella proposta del 2018 (Pierangeli, 2018) [1].
Per il II pilastro, invece, l'allocazione tra gli Stati membri dei 15 miliardi del Next Generation EU aggiuntivi si basa sulla chiave di allocazione già contenuta nella proposta del 2018. Questo implica che per l'Italia la quota è pari all'11,3%.
Per il nostro Paese, la nuova proposta della Commissione mette in luce un miglioramento della dotazione sia a prezzi correnti che a prezzi 2018, rispetto alla precedente proposta del 2018, con un vantaggio significativo per lo sviluppo rurale. Tuttavia, rispetto alla dotazione 2014-2020 si osserva il taglio subito dalla PAC rispetto all'attuale proposta è ancora più marcato, con un -15%, dovuto ad un calo più netto sul I pilastro (-18%) rispetto al II pilastro (-4,6%).
Le prime valutazioni sul pacchetto sono state molto positive da parte dei Paesi mediterranei e decisamente più fredde da parte dei "frugali" (Danimarca, Austria, Olanda e Svezia).
Sul lato dei Paesi mediterranei è stata sottolineata la necessità di mantenere l'impianto della Commissione, raggiunto dopo lunghe trattative e impensabile sino a pochi mesi fa.
Sul lato dei paesi frugali, invece, è stata evidenziata, oltre alla necessità di contenere le dimensioni complessive del pacchetto e di evitare la mutualizzazione del debito, la necessità di realizzare, a fronte delle risorse ricevute, riforme in un contesto caratterizzato da una governance forte, svolta sia dal Consiglio che dalla Commissione sulla base dei country report semestrali.
Per quanto riguarda la tempistica, la Commissione auspica il raggiunto di un accordo politico sul pacchetto a livello di Consiglio europeo nel prossimo incontro dei Capi di Stato e di Governo il 16-17 luglio prossimo, tenendo anche conto che dal 1 luglio inizierà il semestre della Presidenza tedesca in Consiglio dell'UE.
Nel complesso, la nuova proposta della Commissione consente alla PAC di migliorare sensibilmente la propria posizione rispetto alla proposta del 2018. Sul fronte del QFP l'incremento tra FEAGA e FEASR ammonta a circa 9 mld (prezzi 2019). Un incremento che non consente di recuperare il taglio rispetto alla PAC 2014-2020.
Inoltre, va sottolineato come il Next Generation EU preveda un supporto limitato per la PAC, destinando allo sviluppo rurale appena 15 dei 750 mld (ossia il 2%) e trascurando, di fatto, il ruolo fondamentale svolto dal settore agricolo nel garantire la sicurezza alimentare dei cittadini dell'UE, durante la pandemia, da un lato, e le difficoltà dei diversi comparti produttivi, in termini di liquidità, a seguito della chiusura di alcuni canali di commercializzazione, della mancanza di manodopera (ecc.). A queste valutazioni va aggiunto anche il prevedibile rallentamento degli investimenti necessari per raggiungere gli obiettivi ribaditi con il Green Deal e la strategia Farm to Fork e i maggiori impegni richiesti agli agricoltori per il conseguimento dei target rissati dalle nuove strategie.
L'allocazione poi delle maggiori risorse dello sviluppo rurale tra Stati membri, a fronte della natura temporanea del Next Generation EU, volto a rilanciare l'economia a seguito della pandemia, si basa su un criterio storico che, seppur favorevole al nostro Paese (11,3%), risulta nettamente inferiore alla ripartizione proposta dalla Commissione per il Dispositivo per la ripresa e la resilienza, pari al 20,4% (Consiglio dell'UE, 2020).
Infine, il richiamo alla duplice transizione, verde e digitale, nell'utilizzo delle risorse messe a disposizione attraverso il Next Generation EU e il riferimento al country report semestrale come orientamento nella definizione degli interventi, amplia la necessità di una integrazione tra gli strumenti di intervento, non solo rispetto ai fondi ESI (oggi realizzata con l'Accordo di Partenariato), ma anche verso il ruolo che può svolgere il Dispositivo di ripresa e resilienza in ambito agricolo e, soprattutto, per le aree rurali.
Fabio Pierangeli
PianetaPSR numero 92 giugno 2020
