Gli indicatori nella PAC post-2020. Primi passi verso il nuovo sistema di monitoraggio e performance

Possiamo considerare gli indicatori come il «quadro operativo» della Politica Agricola Comune (PAC): analogamente al tachimetro di una macchina, che ne indica una velocità ma non se è troppo elevata o meno, anche i valori degli indicatori della PAC devono essere sempre contestualizzati. Essi rappresentano il punto di partenza per avviare una riflessione; uno strumento, quindi, e mai un punto di arrivo.

L'articolo, oltre a offrire una sintesi del prossimo sistema degli indicatori, il famigerato Performance Monitoring and Evaluation Framework (PMEF), fornisce una lettura delle discussioni in corso, poiché, è bene ricordare, stiamo parlando di proposte ancora al centro di un vasto, e accesso, dibattito. Questa discussione, soprattutto nel caso del sistema degli indicatori che porta a premialità e decurtazioni anche rilevanti, assume un ruolo certamente non secondario.

Come ormai noto agli addetti (ma non solo) dei sistemi di monitoraggio e valutazione, gli indicatori proposti per lo sviluppo rurale si articolano su diversi livelli. Gli indicatori di realizzazione (o output) riportano il prodotto diretto di una misura di intervento; mentre quelli di risultato indicano l'effetto diretto e immediato. Gli indicatori di impatto, invece, si concentrano sul lungo termine. Potremmo anche dire che gli indicatori d'impatto sono legati a obiettivi generali della PAC, gli indicatori di risultato agli obiettivi più specifici e quelli di realizzazione ai singoli interventi della politica. Infine, esistono diversi indicatori di contesto che forniscono informazioni sulle tendenze generali dell'economia e sullo stato dell'ambiente; questi indicatori sono utilizzati in fase di programmazione, ma anche per osservare cambiamenti nel lungo periodo, e spesso si legano agli impatti (Commissione europea, 2015; Cagliero e Cristiano, 2013).

Anche per il periodo di programmazione 2021-2027, la Commissione europea (CE) ha previsto di utilizzare questo tipo di inquadramento per misurare le dimensioni della futura PAC, per valutare se è ben concepita e se in grado di operare correttamente e di supportare e orientare i cambiamenti ricercati.

Il 1° giugno 2018 la CE ha presentato una proposta di regolamento che stabilisce le regole per il sostegno ai Piani strategici che gli Stati membri (SM) devono elaborare nell'ambito della PAC e che sono finanziati dal Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e dal Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR). L'approccio sinergico dei due pilastri della PAC è sicuramente la prima novità che la CE introduce per il prossimo periodo di programmazione.

Il nuovo modello di attuazione prevede per ogni SM l'elaborazione di un unico Piano strategico nazionale (PSN), basato sull'azione sinergica di diverse operazioni nell'ambito di entrambi i pilastri della PAC, e di un quadro di indicatori che accompagni le diverse fasi di vita del PSN verso il raggiungimento di un sistema di obiettivi comuni (figura 1). La proposta fa perno su un nuovo modello di governance e di ripartizione delle responsabilità tra l'Unione europea (UE) e gli SM. Le indicazioni su come implementare la futura PAC portano, quindi, a un nuovo modo di attuazione, il cosiddetto New Delivery Model (NDM), e questa è la seconda grande novità. In particolare, l'idea della CE è quella di spostare l'accento dalla conformità più verso i risultati e le prestazioni, con elementi comuni e condivisi più forti (Mathews, 2019; Cagliero e Licciardo, 2020).

La Commissione propone, in continuità con il passato, di misurare le prestazioni della PAC in relazione al PSN utilizzando una serie di indicatori comuni. In tal senso, potremmo affermare che il PMEF è sostanzialmente un'evoluzione dell'attuale Common Monitoring And Evaluation Framework (CMEF) 2014-2020. 

Ma in pratica, come verranno misurati gli obiettivi?

Il conseguimento degli obiettivi della futura PAC sarà valutato sulla base di una serie comune di indicatori che include[1]:

Il passaggio al modello basato sul monitoraggio delle prestazioni implica una rilevante novità rispetto al passato: la definizione di valori previsionali degli indicatori di output e risultato su base annuale rispetto alla quale misurare lo stato di attuazione. 

Il PMEF sarà organizzato sulla base di una serie principi. 

In primis, gli indicatori di contesto restano fondamentali, in quanto rispecchiano aspetti rilevanti delle tendenze generali nell'area del Programma; tuttavia, dovrebbe essere effettuata una selezione più mirata degli indicatori e devono utilizzare definizioni chiare. 

L'efficacia complessiva dell'attuazione della politica sarà valutata su base pluriennale per mezzo di indicatori d'impatto e ilfollow-up annuale dell'efficace attuazione delle politiche si baserà sugli indicatori di risultato. Gli indicatori di output collegherebbero su base annuale la spesa all'efficace attuazione della politica. L'affidabilità degli indicatori di efficacia dell'attuazione può essere migliorata da sinergie tra i dati statistici e amministrativi, ma presuppone l'esistenza di un sistema di controlli di qualità. 

Ma il nuovo sistema non è scevro da criticità. Con l'apparente spostamento verso un approccio semplificato e orientato soprattutto alle performance della PAC, il nuovo PMEF presenta una serie di differenze rispetto al sistema attuale. Alcuni esempi riguardano la mancanza di una logica di intervento comune a livello UE, o ancora l'assenza di un set comune di domande di valutazione. Il passo indietro su questi due elementi è stato giustificato dalla Commissione con il nuovo modello di attuazione della PAC, basato su una maggiore flessibilità e sussidiarietà per gli SM in termini di elaborazione dei PSN (Cagliero et al., 2020).

Il sistema proposto di relazioni tra obiettivi specifici, indicatori e interventi dovrebbe essere stabilito a partire sempre dall'obiettivo specifico che, in un certo senso, diventa la chiave primaria di lettura. Questo aspetto rimane, attualmente, ancora confuso nel rincorrersi degli emendamenti alle bozze regolamentari. In tal senso, lo stato di avanzamento dei lavori sul sistema degli indicatori, e le discussioni sul sistema di rilevazione delle performance, resta molto aperto, soprattutto alla luce delle conseguenze (premialità o decurtazioni) che potrebbe innescare. 

L'orientamento ai risultati derivante dal modello di attuazione richiede una solida analisi dell'efficacia, ma sicuramente la proposta, e le interpretazioni a oggi fornite, non sembrano avere questa caratteristica di consistenza, né quelle di semplicità, flessibilità e correttezza formale che, invece, dovrebbero proporre.

Essendo il tema della valutazione della capacità di attuazione particolarmente importante, soprattutto per le inevitabili conseguenze finanziarie, diversi SM stanno oggi presentando degli emendamenti e delle proposte molto concrete, in diversi casi sostenute anche dall'Italia.

Particolarmente interessante, e orientata verso una concreta semplificazione, è la proposta (chiamata anche proposta francese) fatta congiuntamente da Francia, Austria, Germania, Irlanda, Spagna (Ministère de l'Agriculture et de l'Alimentation, 2020). Questa proposta intende chiarire alcuni nodi inerenti al sistema degli indicatori, per rendere operativa, e non punitiva, l'applicazione della performance review:

La proposta francese tende a eliminare gli indicatori ambigui, o poco utili, e a concentrare e semplificare il sistema su quelli davvero necessari. In estrema sintesi, la ratioè di riportate un intervento su un unico obiettivo specifico e collegarlo a un unico indicatore di risultato per seguirne la performance. Questo approccio è al momento in discussione in seno al Consiglio e Parlamento Europeo, e, con molta probabilità, diverrà la base per la redazione di un compromesso finale della proposta della Commissione.

Roberto Cagliero, Beatrice Camaioni, Francesco Licciardo per CREA - PB