Il 18 dicembre 2020, la Commissione europea ha pubblicato delle raccomandazioni relative ai Piani Strategici della PAC per il periodo 2023-2027[1], in relazione alle specifiche caratteristiche produttive, economiche, ambientali e sociali di ogni Stato membro. In linea generale, le raccomandazioni prendono in considerazione le finalità economiche, ambientali e sociali della futura PAC, nonché gli aspetti trasversali legati alla conoscenza, all'innovazione e alla digitalizzazione, declinando con suggerimenti, talvolta operativi, le ambizioni e gli obiettivi delle strategie Green Deal, Farm to Fork e Biodiversità per il 2030.
Pur non essendo vincolanti per gli Stati membri[2], esse forniscono indirizzi e orientamenti per la predisposizione del Piano Strategico Nazionale della PAC (PSN) e dovrebbero aiutare il singolo Paese a individuare le aree chiave su cui porre maggiore attenzione.
Le raccomandazioni rappresentano lo strumento con cui la Commissione intende fornire una raffigurazione della logica di intervento nella futura PAC, adattando le indicazioni sul legame tra strategie comunitarie, finalità di policy (della PAC) e tipologie di misure, agli specifici contesti nazionali. Sulla base di una analisi del settore agricolo e delle aree rurali, le raccomandazioni mirano, pertanto, a garantire il raggiungimento dei nove obiettivi specifici della PAC in modo coerente con i sei obiettivi strategici di Farm to Fork e Biodiversità 2030, relativi a: uso e rischio dei fitofarmaci, vendita di antimicrobici, perdita di nutrienti, agricoltura biologica, paesaggio e banda larga.
Il livello di dettaglio fornito adatta e integra il disegno del new delivery model, immaginato dalla Commissione già nel 2018, sia al nuovo contesto regolamentare che all'evoluzione del quadro strategico unionale progressivamente sviluppatosi, anche in risposta alla pandemia e alla conseguente crisi economica e sociale.
Nel documento della Commissione manca, tuttavia, un esplicito riferimento al Covid-19 e al contributo che la PAC può svolgere in un contesto profondamente mutato rispetto alla iniziale proposta normativa. Inoltre, risulta piuttosto debole il riferimento alla opportunità di sfruttare in modo sinergico tutti gli strumenti di policy, in modo particolare quelli temporanei del cosiddetto Recovery fund (Next Generation EU), nati proprio per contrastare gli effetti della pandemia e che andranno a finanziare il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR).
Per ogni Stato membro sono state individuate tra le 16 e le 18 raccomandazioni, dando così un quadro sistematico e standardizzato a tutti i Paesi. Rimane, comunque, in capo allo Stato membro la responsabilità di fissare e quantificare obiettivi specifici e individuare gli strumenti più idonei per consentirne il raggiungimento. Le raccomandazioni, tuttavia, inevitabilmente rappresenteranno lo strumento di lavoro con cui i Servizi della Commissione condurranno il negoziato per l'approvazione del PSN.
Tutte le raccomandazioni sono state articolate rispetto ai 3 obiettivi generali e alla loro declinazione nei 9 obiettivi specifici della PAC e all'obiettivo trasversale AKIS. Pertanto, il contributo, articolato in base alla medesima struttura, prova a fornire un quadro sintetico dei contenuti delle raccomandazioni e a riportare in maniera schematica il dettaglio delle stesse.
In quel che segue sono dapprima illustrate le raccomandazioni presentate per l'Italia, mentre nella seconda parte del contributo viene fornita una lettura trasversale e comparativa delle raccomandazioni della Commissione a quattro Stati membri, focalizzando pertanto l'attenzione su Francia, Spagna, Germania e Italia, allo scopo di mettere a confronto quanto la Commissione ha previsto per i Paesi regionalizzati.
Le raccomandazioni predisposte per l'Italia si basano su un'analisi dell'agricoltura e delle aree rurali che risulta in linea con quanto emerso nei lavori sul Piano Strategico e nelle consultazioni con le Regioni e le Province autonome. Al riguardo, si ritiene apprezzabile che, nella predisposizione di questo lavoro, la Commissione abbia tenuto conto del lavoro svolto dal Mipaaf con le Regioni e le Province autonome, con il supporto della Rete Rurale Nazionale.
La Commissione ha sottolineato come sia fondamentale rafforzare la competitività e la resilienza del settore agricolo, caratterizzato da una scarsa digitalizzazione e da un tessuto imprenditoriale composto da piccole aziende. Nell'ambito dell'obiettivo Promuovere un settore agricolo intelligente, resistente e diversificato che garantisca la sicurezza alimentare, le raccomandazioni suggeriscono di concentrare gli sforzi su una migliore distribuzione del sostegno, degli investimenti e dei pagamenti diretti. Nelle Regioni e nei settori storicamente meno strutturati a livello cooperativo e di organizzazioni di mercato viene raccomandato di potenziare questi aspetti allo scopo di migliorare la posizione degli agricoltori all'interno della filiera agroalimentare. Infine, viene messo l'accento sull'importanza di mettere a disposizione strumenti efficaci di gestione del rischio.
Risulta condivisibile l'importanza assegnata dalla Commissione agli strumenti sulla gestione del rischio e l'attenzione alla migliore definizione dei target degli interventi (I e II pilastro). Il rafforzamento della gestione del rischio rappresenta uno degli obiettivi più qualificanti da attuare con la nuova programmazione PAC. Infatti, la frequenza e l'intensità degli eventi ha mostrato un trend crescente che richiede interventi volti a garantire forme di adattamento ai cambiamenti climatici per tutelare i redditi delle aziende agricole. Andrebbe invece maggiormente approfondita l'analisi sui pagamenti diretti per i quali, a fronte di un ruolo cruciale nella stabilizzazione del reddito, nelle raccomandazioni l'attenzione si focalizza esclusivamente sulla dimensione fisica delle aziende, trascurando il riferimento ad esempio all'orientamento produttivo, che rappresenta un fattore in grado di incidere maggiormente sulla formazione del reddito.
Allo scopo di perseguire l'obiettivo Rafforzare la tutela dell'ambiente e l'azione per il clima e contribuire agli obiettivi ambientali e climatici dell'Unione, la Commissione pone particolare attenzione a cinque macro-aree di intervento:
Per raggiungere questi scopi le raccomandazioni propongono una serie di interventi:
Sulle tematiche climatico-ambientali si concentra la maggior parte delle osservazioni della Commissione, sia per l'Italia che per gli altri Stati membri. In questo ambito è focalizzato d'altronde il cuore della riforma della PAC post 2020 con la nuova architettura verde e la condizionalità rafforzata, da un lato, e i target nell'ambito della strategia Farm to Fork, dall'altro.
Per quanto riguarda l'agricoltura biologica, l'Italia è tra i primi Paesi europei per superficie: si tratta pertanto di una "esperienza" positiva. Ad ogni modo, è condivisibile l'enfasi posta dalla Commissione e l'importanza attribuita alla concentrazione territoriale dell'agricoltura biologica, favorendo approcci di tipo territoriale, collettivo e partecipativo. Anche l'approccio di filiera potrebbe contribuire in modo significativo alla diffusione dell'agricoltura biologica. Più limitate appaiono invece le possibilità della PAC di incidere sulla domanda di prodotti biologici.
Sulla mitigazione e adattamento ai cambiamenti climatici e sulla gestione forestale sostenibile, vale la pena ricordare come le risorse PAC e quelle proposte nel PNRR dovrebbero lavorare in stretta sinergia per poter incidere in modo significativo al conseguimento degli obiettivi climatico-ambientali e alla transizione verde in agricoltura, in particolare sui temi della riduzione delle emissioni, della produzione di energia da fonti rinnovabili e sul rischio idrogeologico. Si tratta infatti di una necessaria integrazione di strumenti che consentirebbero di garantire gli interventi, in particolare contro il dissesto idrogeologico, anche al di fuori delle aziende agricole.
Per quanto riguarda l'obiettivo Rafforzare il tessuto socio-economico delle aree rurali e rispondere alla domanda della società, si possono individuare due macro-aree di intervento: la prima volta a ridurre l'uso e i rischi dei fitofarmaci e degli antimicrobici, e a migliorare il benessere degli animali. In questo ambito la Commissione raccomanda l'adozione di pratiche di gestione volte a ridurre il rischio e l'uso di prodotti fitosanitari, di pratiche per l'uso razionale degli antimicrobici, insieme a una migliore gestione del bestiame, la biosicurezza, la prevenzione e il controllo delle infezioni.
La seconda macro-area si concentra sull'incoraggiamento dei giovani a orientarsi verso l'agricoltura, sulla promozione dello sviluppo socio-economico e dell'inclusione sociale nelle aree rurali. A questo scopo nelle raccomandazioni si suggerisce la rimozione degli ostacoli nell'accesso ai fattori di produzione (gap sul credito e l'accesso alla terra), interventi per colmare il divario rurale-urbano nei servizi e nelle infrastrutture di base e cogliere le opportunità economiche, compresa l'esplorazione del potenziale per il turismo rurale e la bioeconomia, prestando particolare attenzione ai gruppi vulnerabili e in particolare alla situazione critica dei migranti e allo sfruttamento della manodopera in agricoltura.
L'Italia paga ancora una situazione di inadeguatezza per quanto riguarda la diffusione del digitale nelle aree rurali con una densità abitativa molto scarsa. Nell'ambito dell'obiettivo Promozione e condivisione della conoscenza, dell'innovazione e della digitalizzazione in agricoltura e nelle aree rurali e incoraggiamento della loro diffusione (AKIS), la Commissione ravvisa la necessità di contribuire all'obiettivo del Green Deal dell'UE sulla banda larga, portando a termine gli investimenti sulla copertura veloce della connessione che raggiunga la porta di tutte le famiglie nelle aree rurali. Ciò comporterebbe anche un minor divario tra le aree rurali e quelle urbane e accelererebbe lo sviluppo delle competenze digitali e di conoscenza nelle aree rurali e nell'agricoltura. Lo scopo di potenziare la connettività di questi territori è quello di portare maggiore innovazione e competenze più professionali nelle aree più remote. Infine, la Commissione evidenzia l'esigenza di potenziare i servizi di Consulenza aziendale, da collegare allo scambio di conoscenze, alla formazione di consulenti e agricoltori, in modo da aumentare l'adozione di pratiche agricole sostenibili, il livello di digitalizzazione e l'adozione di innovazioni che possono favorire la sostenibilità delle attività agricole e la competitività delle aree rurali in generale.
Le raccomandazioni per i quattro Stati Membri regionalizzati non mostrano particolari differenze nei contenuti, ma in taluni casi manifestano una diversa intensità di azione, viste le peculiarità e lo stato di avanzamento specifico di ogni singolo Paese. In tutta l'analisi di seguito riportata si trova come filo conduttore principale la strategia Farm to Forkche si integra, quale diretta conseguenza, all'interno del Green Deal dell'UE. Nei quattro Paesi presi in esame c'è una costante attenzione allo sviluppo di un settore agroalimentare sostenibile, attento all'ambiente e sempre più dinamico nei confronti dei cambiamenti climatici in atto.
In merito all'obiettivo generale 1, le raccomandazioni gli Stati membri rivolgono particolare attenzione al consolidamento della competitività e della resilienza del settore, puntando a sostenere gli agricoltori in misura più equa e migliorando la distribuzione e il targeting dei pagamenti diretti, procedendo quindi nel processo di convergenza interna e di riduzione degli stessi, in particolare nel caso di Francia, Spagna e Italia. Viene anche messo l'accento sulla necessità delle aziende agricole di operare in maniera più sinergica e coordinata, attraverso la promozione sia di iniziative settoriali sia della cooperazione intersettoriale a livello locale. In quest'ottica, le raccomandazioni mirano a creare le condizioni per un'agricoltura resiliente che, in linea con i principi di sostenibilità, contribuisca allo sviluppo di una filiera agroalimentare compatta, coesa e capace di essere un pilastro per tutta l'economia del sistema comunitario, dove ai cittadini dell'Unione Europea viene garantito un corretto approvvigionamento di derrate alimentari salubri e in quantità adeguate in ogni condizione e a prezzi accessibili.
In merito alle tematiche di carattere climatico-ambientali, le caratteristiche geografiche dei singoli Stati membri rendono le raccomandazioni più eterogenee, ma in ogni caso viene suggerito di continuare a promuovere attivamente la conversione e il mantenimento delle tecniche biologiche, tutelare il suolo attraverso la salvaguardia delle aree boschive e dei prati/pascoli, proteggere la biodiversità e la funzione paesaggistica delle zone agricole.
In particolare, il cambiamento climatico a livello globale ha portato a un sostanziale aumento di eventi disastrosi o particolarmente intensi, che provocano sistematicamente danni consistenti sia alle aree rurali sia alle aree urbane; di conseguenza, contribuire quindi significativamente alla protezione ed alla resilienza delle zone agricole e naturali è diventato un obiettivo centrale della PAC. Una puntualizzazione precisa è stata fatta per quanto riguarda la Spagna, che si trova a dover contrastare fenomeni di desertificazione e di carenza idrica in diverse aree del paese e che, quindi, dovrà concentrare i propri sforzi nell'ammodernamento dei sistemi di irrigamento.
Sempre in adeguamento alla strategia Farm to Fork, viene rivolto agli Stati Membri un costante invito a porre maggiore attenzione a un modello di business verde che tuteli le aree boschive e forestali quali punto focale per l'assorbimento della CO2 quale contributo alla neutralità climatica entro il 2050.
Una filiera agroalimentare forte e strutturata, rispettosa dell'ambiente ed inclusiva si sposa alla perfezione con gli obiettivi della strategiaFarm to Fork che vede nell'abbattimento dell'uso di inquinanti nel settore agricolo la via maestra per migliorare lo stato di salute del nostro continente e lo promuove quale nuovo punto di riferimento a livello globale già oggi, ma soprattutto nel futuro prossimo. Il benessere degli animali, riportato in tutte le raccomandazioni della Commissione ha lo scopo di aumentare il livello di salubrità degli alimenti che arrivano sulle tavole di tutti i cittadini comunitari: il bestiame che vive in ambienti adeguati e sani garantisce una minore necessità di ausilio degli antimicrobici e di conseguenza un ulteriore tassello nella tutela della biodiversità.
Il sostegno al reinserimento in agricoltura dei giovani a contrasto dello spopolamento delle aree rurali è un altro obiettivo ricorrente: i giovani in agricoltura possono infatti portare innovazione nei processi produttivi, difesa del territorio e riduzione del gap salariale tra le aree rurali e quelle urbane. La funzione sociale del settore agroalimentare è sottolineata anche da obiettivi specifici di maggiore protezione dei soggetti più vulnerabili, creando nuove opportunità di occupazione, inclusione e tutela di tutta la manodopera del comparto.
Come previsto dalla strategia "Farm to Fork", una spinta ad un sistema integrato della conoscenza permetterà di veder crescere gli investimenti in Ricerca e Innovazione, garantendo così allo stesso tempo una più facile evoluzione del settore agroalimentare verso pratiche moderne, sostenibili e rispettose dell'ambiente. Infine, aree rurali moderne e interconnesse migliorerà in maniera sostanziale la qualità della vita dei cittadini stessi interrompendo, se non invertendo, il trend di spopolamento a favore delle aree urbane.
Per tutti i Paesi le raccomandazioni mettono in evidenza la necessità di continuare ad investire nell'ammodernamento digitale del settore agricolo attraverso il potenziamento della connettività a banda larga raggiungendo tutte le famiglie che vivono nelle zone rurali, la condivisione delle conoscenze, la formazione e lo sviluppo di servizi di consulenza e networking.
Le raccomandazioni della Commissione europea sono parte integrante del processo di programmazione della futura PAC; processo che, iniziato nel 2018, è stato attraversato da un'evoluzione inimmaginabile del contesto economico, sociale e ambientale.
Esse rappresentano una guida per gli Stati membri per collegare strategie e strumenti di policy, per portare la Comunità verso una transizione verde e digitale, verso gli obiettivi del Green Deal, Farm to Fork e Biodiversità 2030, ossia verso un'agricoltura capace di fare della sostenibilità l'elemento fondamentale della propria competitività ed essere sempre di più un asset forte e fondante dell'Unione Europea, un settore resiliente e capace di adeguarsi anche in situazioni di emergenza.
Come illustrato, le raccomandazioni pongono maggiore enfasi sulle tematiche ambientali rispetto agli aspetti sociali, economici e di mercato. Al riguardo, va considerato che la transizione verde e digitale del settore agricolo dovrà necessariamente essere attuata anche utilizzando altri strumenti al fuori dalla PAC, tenendo conto delle opportunità nell'ambito delNext Generation EU. In tal senso, ci saremmo aspettati un'espressione più forte da parte della Commissione nel suggerire una maggiore sinergia ed integrazione tra i molteplici strumenti che verranno messi a disposizione degli Stati membri per superare la crisi economica e pandemica quali in particolare quelli previsti per il PNRR, Next Generation UE e fondo di coesione.
Inoltre, nel documento manca un esplicito riferimento al Covid-19 e al contributo che la PAC può svolgere in un contesto profondamente mutato rispetto alla iniziale proposta normativa. Va sottolineato che alcune delle dinamiche settoriali e territoriali generate dall'emergenza sanitaria potrebbero emergere e manifestarsi in modo più pieno nei prossimi mesi. Di questo aspetto le raccomandazioni avrebbero potuto tenere conto per non precludere alcuna possibilità di scelta futura sulla base delle evidenze che effettivamente saranno registrate al momento della finalizzazione del PSN.
Pur non essendo vincolanti per gli Stati membri, le raccomandazioni forniscono pertanto indirizzi e orientamenti per la predisposizione del Piano Strategico della PAC (PSN) e dovrebbero aiutare il singolo Paese a individuare le aree chiave su cui porre maggiore attenzione. Rappresenteranno senza dubbio un elemento di confronto e valutazione nel processo di approvazione del PSN.
Fabio Pierangeli
Pietro Manzoni di Chiosca
Gli autori ringraziano Alessandro Monteleone e Roberto Cagliero (CREA-PB) per i preziosi suggerimenti forniti nella stesura del presente contributo.
PianetaPSR numero 98 gennaio 2021
