1. Introduzione
La volatilità dei prezzi agricoli delle principali commodities e le recenti crisi di mercato hanno acuito la problematica di garantire un sostegno efficace ai redditi degli agricoltori.
Basti pensare che tra i 27 Paesi Membri, l'Italia si colloca tra i sei Stati caratterizzati da una variazione negativa che infligge, nell'ultimo anno (2010), agli agricoltori un calo del 3,3% del reddito reale.
Una situazione ben presente anche sul tavolo della riforma Ue, tant'è che la stessa comunicazione della Commissione europea sul futuro della PAC pone un forte accento sulla necessità di stabilizzare i redditi agricoli e contrastare la volatilità dei prezzi, rilanciando gli obiettivi della Pac sanciti dal Trattato di Roma e confermati dal nuovo Trattato di Lisbona:
- Sostegno dei redditi degli agricoltori
- Aumento della produttività finalizzata alla sicurezza negli approvvigionamenti
- Stabilità dei prezzi di mercato, ad un livello equo per i consumatori.
In effetti lo smantellamento di una PAC interventista e garantista sul fronte del sostegno ai prezzi o degli aiuti accoppiati apre ad un nuovo scenario che postula non solo il riorientamento al mercato dei produttori agricoli ma anche lo sviluppo di nuovi strumenti di tutela del reddito, tra i quali spiccano certamente le assicurazioni.
2. Il sistema italiano delle assicurazioni agricole
L'intervento pubblico nella gestione del rischio di reddito in agricoltura, è più o meno presente in
varie forme in tutti i paesi sviluppati. In Italia la storia della gestione dei rischi in agricoltura ha una lunga tradizione che affonda le sue radici nel Fondo di solidarietà nazionale risalente agli anni settanta. Questo strumento ha subito nel tempo vari aggiornamenti ma ha vissuto una svolta di recente con la il D.lgs. 102/2004 che di fatto allinea la normativa italiana a quella europea sul fronte delle misure volte a incentivare la stipula di contratti assicurativi (intervento ex-ante) e interventi compensativi (ex-post) segnatamente per rischi non assicurabili, finalizzati alla ripresa economica e produttiva delle imprese agricole colpite da calamità naturali. Tale dispositivo normativo ha introdotto anche una pianificazione (piano assicurativo nazionale) volta a individuare annualmente le tipologie di polizza, le aree territoriali, i prodotti e tutte le variabili di interesse ai fini della concessione del contributo pubblico.
In sostanza la principale novità del sistema assicurativo instaurato a partire dal 2004 consiste nello spostare gli interventi pubblici da misure compensative ex-post a misure ex-ante favorendo l'assicurazione delle colture e delle attività dell'impresa agricola, con conseguente effetto favorevole sulla possibilità di promuovere una stabilizzazione dei redditi.
3. La componente europea incontra il sistema italiano già collaudato
La normativa in ambito WTO, include - tra gli interventi a sostegno del settore agricolo che rientrano nella "scatola verde" - il sostegno alle assicurazioni agricole e il sostegno pubblico ex-post in caso di eventi calamitosi (artt. 7 e 8 dell'Annex II all'accordo sull'Agricoltura, disciplina, rispettivamente, la partecipazione dei governi ai programmi assicurativi e gli aiuti governativi in occasione di disastri e calamità naturali). Tale disciplina ha indubbiamente inciso sulla diffusione su larga scala di questa tipologia di intervento. In generale, da questo punto di vista la disciplina sugli aiuti di Stato consente un ampio spettro di interventi intesi a compensare i danni dovuti a evenienze impreviste quali veri e propri disastri naturali, ma anche quelli dovuti semplicemente a condizioni climatiche avverse o alla comparsa di malattie animali e vegetali, purché il livello del danno raggiunga una certa soglia, fissata al 20% della produzione "normale" nelle aree svantaggiate e al 30% nelle altre aree. Nel marzo 2005, la Commissione Europea ha prodotto un documento che discute della
gestione delle crisi e del rischio in agricoltura di fatto recepito dalla nuova normativa scaturita dall'health check (Art. 68 del nuovo regime di sostegno agli agricoltori, Regolamento CE 73/2009) che concede nei fatti ampia autonomia gestionale agli Stati membri, autorizzati ad utilizzare fino al 10% dei loro massimali nazionali per l'erogazione di aiuti specifici in casi chiaramente definiti. Tra gli aiuti specifici (Misura d: assicurazioni), è prevista la possibilità di utilizzare il primo pilastro per sovvenzionare misure a copertura del rischio di perdite economiche causate da avversità atmosferiche e da epizoozie o malattie delle piante o infestazioni parassitarie (Art.70, Regolamento CE 73/2009).
Nella sostanza, la misura d) consente di concedere contributi finanziari per il pagamento dei premi di assicurazione del raccolto sino ad un massimo del 65% del premio assicurativo totale, sotto forma di cofinanziamento comunitario (novità assoluta nella storia della Pac in questo ambito). Tale cofinanziamento non può superare il 75% del contributo finanziario nazionale.
E' appena il caso di menzionare che nel 2010 è stato pagato il 65% del premio assicurativo mettendo la quota comunitaria del 75%, e, nel cofinanziamento nazionale del 25%, i risparmi di fondi comunitari provenienti dall'avvicendamento e risorse del Fsn. Un'ulteriore modalità, prevista nell'ambito dell'Art.68, misura e), e disciplinata dall'art. 71 dello stesso regolamento, è la possibilità di finanziare fondi mutualistici in grado di compensare finanziariamente gli agricoltori per le perdite economiche derivanti da malattie animali o vegetali o dalla manifestazione di un fenomeno specifico di inquinamento, contaminazione o degrado della
qualità dell'ambiente connesso ad un determinato evento di portata geografica limitata. Ancora, il regolamento CE 479/2008, che ha riformato l'Ocm vino, introduce la possibilità di ammettere agli aiuti nell'ambito dei programmi di sostegno strumenti preventivi come l'assicurazione del raccolto e i fondi di mutualizzazione per affrontare il rischio di reddito e le situazioni di crisi (art.7). L'art.14 prevede che il sostegno a favore dell'assicurazione del raccolto possa essere concesso sotto forma di un contributo finanziario comunitario non superiore:
a)all'80% del costo dei premi assicurativi versati dai produttori a copertura delle perdite causate da
condizioni climatiche avverse assimilabili alle calamità naturali; b) al 50% del costo dei premi assicurativi versati dai produttori a copertura:
i) delle perdite dovute alle cause di cui alla lettera a) e di altre perdite causate da condizioni
climatiche avverse; ii) delle perdite dovute ad animali, fitopatie o infestazioni parassitarie.
Inoltre, lo stesso sostegno può essere concesso solo se i pagamenti dei premi assicurativi non compensano i produttori di un importo superiore al 100% della perdita di reddito subita, tenendo conto di ogni altra compensazione che il produttore abbia eventualmente ottenuto in virtù di altri regimi di sostegno relativi al rischio assicurato.
Il Regolamento CE 1234/2007, che riforma l'Ocm ortofrutta, con l'Art.103 quater, nella disciplina dei Programmi Operativi del settore, introduce la possibilità/necessità di misure specifiche per la gestione del rischio di reddito e per la prevenzione delle crisi.
4. Le prospettive in chiave post-2013
Con la Comunicazione sulla riforma Pac, la Commissione europea al Parlamento dello scorso ottobre 2010 lancia l'idea di predisporre un pacchetto di strumenti per la gestione dei rischi che consenta di reagire più efficacemente alle fluttuazioni del reddito e all'instabilità dei mercati, di fatto proseguendo nel solco degli strumenti già messi in campo più o meno sperimentalmente negli anni precedenti ma con una grande novità, che ha registrato anche qualche perplessità ad esempio a livello di Parlamento europeo: la collocazione del pacchetto di gestione del rischio nel secondo pilastro anziché nel primo pilastro. Tale novità impone una riflessione particolare negli Stati che, come l'Italia, utilizzano lo strumento delle assicurazioni coperte da intervento pubblico ma che al contempo hanno una programmazione regionalizzata.
La prima questione riguarda la governance di una nuova misura di gestione dei rischi nell'ambito dello sviluppo rurale per la quale, secondo l'esperienza dell'articolo 68 e dell'Ocm vino, sarebbe opportuno attivare per omogeneità di azione e parità di trattamento di tutti gli agricoltori un intervento di livello nazionale, laddove la regolamentazione comunitaria lo prevedesse.
Tale aspetto ha degli importanti risvolti anche sul versante finanziario in quanto consentirebbe di stanziare risorse specifiche a tale misura nell'ambito di un enveloppe nazionale, evitando di "gravare" i singoli Psr regionali del peso finanziario di una misura che potrebbe potenzialmente sottrarre risorse agli altri interventi strutturali e di sviluppo rurale.Le prospettive aperte dal dibattito sul futuro della Pac post-2013 sembrano rafforzare anche il percorso già avviato a livello nazionale di allargare la platea non solo dei beneficiari ma anche delle forme di copertura dei rischi (mono e pluririschio); basti pensare che con il piano assicurativo 2011 è stata introdotta la possibilità di stipulare polizze innovative multirischi finalizzate alla stabilizzazione dei ricavi.Tali polizze sono sostenute indirettamente mediante il fondo di riassicurazione gestito da Ismea nell'ambito del Consorzio italiano di coriassicurazione contro le calamità naturali in agricoltura il quale, prendendo in carico parte dei rischi dalle imprese assicurative, consente una migliore sostenibilità del sistema.
In prospettiva, tuttavia, il sistema potrebbe evolvere ancora più in là da polizze che coprono il ricavo (prezzo X quantità di un determinata coltura) a polizze di assicurazione del reddito (reddito aziendale). Un siffatto scenario ha delle ineludibili implicazioni teoriche (definizione della nozione di reddito), normative (aggiornamento della normativa assicurativa) e procedurali (strumenti di allerta e accertamento del mancato reddito).
E in tale contesto diventa quindi fondamentale lo studio di uno strumento flessibile e basato su un bilancio semplificato utilizzabile anche dalle aziende agricole esentate dall'obbligo della contabilità fiscale. Su questi aspetti il Mipaaf sta già lavorando al fine di costruire un modello sostenibile a livello nazionale ma al contempo tale da incassare, nel negoziato sulla riforma, il placet della Commissione europea nel momento in cui le nuova regolamentazione sarà in vigore.
Camillo Zaccarini Bonelli
c.zaccarini@ismea.it
PianetaPSR numero 2 - settembre 2011