Coronavirus, i PSR come strumento di "riduzione del danno"

La crisi sanitaria dovuta allo shock pandemico da Covid19 ha avuto un impatto estremamente significativo sul PIL dei Paesi dell'UE e della zona Euro. Purtroppo, l'Italia è stata tra quelli nei quali l'impatto è stato maggiore. L'adozione di una serie di restrizioni sulle attività di molte aziende, le turbolenze createsi sui mercati finanziari, l'erosione della fiducia e l'elevata incertezza hanno provocato forti contrazioni nel livello della produzione, dei consumi, degli investimenti delle imprese e del commercio internazionale.

Il settore agroalimentare non sembra essere tra i più colpiti dal calo del PIL, eccezion fatta per alcuni comparti (in particolare, zootecnici). La bassa elasticità della domanda dei prodotti agroalimentari, infatti, permette al settore di rispondere meglio alle crisi economiche rispetto ad altri ambiti produttivi.

Tuttavia, in questa situazione di crisi economica i Programmi di sviluppo rurale 2014-2020 (PSR) possono rappresentare un valido ed utile strumento per mitigare l'impatto socioeconomico della crisi ed aiutare gli agricoltori ad affrontare le sfide emergenti. 

Infatti, malgrado gli interventi di sviluppo rurale seguano una logica di programmazione pluriennale, diverse possono essere le misure a norma del regolamento (UE) n. 1305/2013, utilizzabili per fronteggiare e mitigare nel breve periodo gli impatti economici della crisi della pandemia, oltre ad essere un fondamentale strumento di sostegno finanziario alle imprese agricole.

Accanto alle misure già presenti ed utilizzabili per fronteggiare la situazione di emergenza creatasi con l'evento pandemico, il 30 aprile 2020 la Commissione ha proposto un nuovo strumento di intervento. Si tratta di una misura temporanea, la misura 21 (vedi approfondimento), che consente agli Stati membri di sostenere, nell'ambito dei loro PSR, agricoltori e PMI attivi nella trasformazione, commercializzazione e/o sviluppo di prodotti agricoli particolarmente colpiti dalla crisi COVID-19.
Nello specifico, diciotto PSR hanno attivato la misura 21 mentre tre vi hanno rinunciato (Lazio, Trento e Bolzano). Inoltre, è utile osservare che i PSR che hanno attuato la misura 21 hanno programmato al suo interno interventi per gli agriturismi, le fattorie didattiche e per l'agricoltura sociale, oltre che per altri comparti (principalmente florovivaismo, carne, lattiero-caseario, vitivinicolo ed olio d'oliva), stanziando complessivamente 175,45 milioni di euro (pari a 87,71 di sola quota FEASR) nelle Focus area 2A e 3A. Al 31 dicembre 2020 sono stati pagati 53,29 milioni di euro pari al 27,5% del totale stanziato della M21.

In questo contesto è apparso necessario analizzare il comportamento delle Regioni in termini di programmazione strategica delle risorse all'interno dei rispettivi Programmi di sviluppo rurale, soprattutto rispetto all'introduzione del nuovo strumento programmatorio, ed effettuare un'analisi della spesa pubblica  e degli indicatori fisici di monitoraggio dei Programmi attraverso una comparazione tra i dati delle annualità 2019 e 2020 (vedi report "L'effetto Covid 19 sulla programmazione strategica dei Psr 2014-2020" scaricabile alla fine dell'articolo).

Infatti, nel 2020, annualità interessata dal Covid, sono state ben 43 le modifiche apportate ai PSR regionali a fronte di 27 modifiche apportate nel 2019. Tali modifiche hanno riguardato sia le risorse finanziarie stanziate nei sette anni (cap. 10 dei PSR) sia la quantificazione degli indicatori fisici di output e risultato (cap. 11 dei PSR) determinando una sostanziale rimodulazione della strategia complessiva dei PSR. In quest'ultimo anno a livello nazionale si è assistito dunque ad un cambio sostanziale di strategia nella programmazione delle risorse per lo sviluppo rurale.

Dall'analisi degli scostamenti finanziari e fisici tra quanto programmato nel 2020 rispetto al 2019 è stato possibile fornire un quadro di lettura di quelle che sono state le dinamiche più significative tra le diverse misure, evidenziando quelle che, in positivo o in negativo, si sono contraddistinte per un maggiore o minore impiego di risorse pubbliche.

Dalla disamina delle misure dei PSR in termini di variazione di risorse programmate tra il 2020 e il 2019 è emerso che per i due terzi delle misure analizzate (12 su 18 totali), si è registrata una variazione negativa di risorse finanziarie programmate, mentre una variazione positiva è stata registrata dal restante terzo. 

Su una variazione finanziaria positiva pari a 539,84 milioni di euro, il 33% è stata registrata per la misura 21 dedicata al sostegno degli agricoltori colpiti dai danni economici provocati dalla pandemia da Covid19. Per la misura in oggetto, in realtà, non si configura una variazione ma un incremento assoluto in quanto trattasi di uno strumento programmatorio non presente nel 2019.

Sul fronte delle variazioni negative, è stato possibile osservare un totale di variazione negativa pari a -540,06 milioni di euro. Il dato rilevato mostra che quasi la metà della variazione negativa (il 46%) è concentrata su due sole misure; la misura 08 e la misura 04, entrambe Misure dedicate agli investimenti.   
La tabella sottostante sintetizza le variazioni finanziarie intervenute nel 2020 con le modifiche ai programmi:

Le maggiori contrazioni in termini di programmazione, sono state selezionate le misure M04 (Investimenti in immobilizzazioni materiali) con -113,41 milioni di euro, M08 (Investimenti nello sviluppo delle aree forestali e nel miglioramento della redditività delle foreste) con -135,03 milioni di euro ed M016 (Cooperazione) con -74,05 milioni di euro. 


Le misure che, invece, hanno registrato le maggiori espansioni in termini finanziari sono le misure M11(Agricoltura biologica) con 124,67 milioni di euro, la M13 (Indennità a favore delle zone soggette a vincoli naturali o ad altri vincoli specifici) con 152,04 milioni di euro ed M21(Sostegno temporaneo eccezionale a favore di agricoltori e PMI) con 175,45 milioni di euro.

Per maggiori dettagli sulle variazioni regionali per misura si rimanda al report "L'effetto Covid 19 sulla programmazione strategica dei PSR 2014-2020" pubblicato sul sito della Rete rurale nazionale a questo link.

Oltre alle variazioni finanziarie, sono variate anche le risorse fisiche che le Autorità di Gestione hanno programmato nei sette anni, a livello di misura, nei diversi contesti territoriali per poter realizzare al meglio le proprie strategie nell'ambito delle politiche di sviluppo rurale anche in un contesto economico caratterizzato da incertezza e difficoltà.

L'analisi ha riguardato le variazioni intervenute nel "Piano degli indicatori" dei PSR   all'interno del quale si quantificano, nell'ambito delle singole Focus Area, le risorse stanziate a livello di indicatori di output e di indicatori target.

Le risorse relative agli investimenti totali, ovvero alle risorse pubbliche e private che si prevede di stanziare per tutti gli investimenti materiali e/o immateriali (Indicatore O.2), tra il 2020 e il 2019, a livello nazionale, ha registrato una flessione di 233,6 milioni di euro circa. Tale calo è particolarmente evidente nell'ambito della misura 6 (Sviluppo delle aziende agricole e delle imprese), in cui sono stati stanziati circa 162,3 milioni di euro in meno, cui segue la misura 4 con 54,5 milioni in meno.

Per quanto riguarda il numero di azioni/operazioni (indicatore O.3) che si prevede di finanziare a livello nazionale, il valore programmato è diminuito di 1.473 unità. Il calo più consistente si registra nella misura 4 con un valore che rappresenta circa l'80% del calo registrato dall'indicatore nell'arco di tempo considerato.

Il numero di aziende agricole/beneficiari finanziati (Indicatore O.4), nel 2020, ha registrato un incremento rispetto all'anno precedente registrando una variazione positiva di 28.754 unità risultato dell'effetto della nuova misura (misura 21), appositamente creata.

Un altro dato che emerge consiste nel fatto che, nel complesso dei PSR modificati nel 2020, sono diminuiti gli ettari delle superfici nella maggior parte delle misure agro ambientali che si prevede di impegnare nei sette anni di programmazione dei PSR (Indicatore O.5). 

In generale, a livello nazionale, le superfici totali programmate nei sette anni sono circa 193 milioni in meno rispetto a quanto programmato nei PSR nel 2019. Il maggiore calo si registra sulla misura 11 (biologico) che, con 83,7 milioni di ettari in meno, rappresenta il 43% degli ettari complessivamente persi a livello nazionale. Con circa 65 milioni di ettari in meno, seguono la Misura 8 (forestali), che registra il 33,3% del numero complessivo di ettari in meno, la 12 (Indennità Area natura 2000), con 42,6 milioni di ettari in meno.

Una prima considerazione di carattere generale consiste nel fatto che, per la maggior parte delle misure, nell'ultimo anno, le Autorità di gestione hanno optato per una strategia al ribasso rispetto a quanto previsto nel 2019. La revisione della strategia della programmazione avvenuta nel 2020 ha penalizzato sia gli investimenti in immobilizzazioni materiali sia gli investimenti per la diversificazione delle attività agricole e lo sviluppo di attività extra-agricole. Interventi questi di più difficile, incerta e lunga realizzazione a vantaggio di interventi più rapidi e semplici, quali il sostegno agli agricoltori per gli impegni agroambientali e per le zone svantaggiate. Inoltre, l'attivazione della nuova misura 21 ha creato l'occasione per ridimensionare le risorse stanziate su interventi che presentavano già da anni una difficoltà di attuazione e poca attrattiva quali le misure forestali e il sostegno alla cooperazione, a vantaggio della nuova misura 21 che si propone di fronteggiare e mitigare   gli impatti economici della crisi della pandemia.

Consiglia Arena, Augusto Buglione, Luigi Ottaviani
ISMEA