Il contributo della PAC 2014-2020 alla lotta al cambiamento climatico secondo la Commissione Europea

Le emissioni di gas serra (GHG) provenienti dall'agricoltura dell'UE sono diminuite di oltre il 20% dal 1990, ma rimaste sostanzialmente stabili dal 2010. Considerando che la produzione primaria ha continuato a crescere in questo arco temporale in termini assoluti, l'impronta climatica unitaria (per unità di prodotto ottenuto) è evidentemente migliorata, ma questo secondo la Commissione non è sufficiente. Per raggiungere gli ambiziosi obiettivi climatici dell'UE, infatti, è necessario uno sforzo maggiore da parte del settore primario per ridurre le proprie emissioni come previsto entro il 2030.
Nel periodo 2014-2020 la PAC è stata chiamata ad intervenire per contribuire a ridurre le emissioni di gas serra di origine agricola, generando una serie di impatti benefici in termini di mitigazione e adattamento su cui evidentemente occorrerà continuare a lavorare anche nel post-2022 sulla scia del Green deal.

I maggiori effetti di mitigazione garantiti dalla PAC derivano da tutte quelle misure volte a proteggere gli stock di carbonio esistenti e, in particolare, da quelle rivolte al mantenimento di prati e pascoli permanenti e alla diffusione di sistemi di pascolo estensivo. I maggiori effetti di adattamento, invece, sono garantiti da tutte le misure che sostengono la diversificazione dei sistemi agricoli, la realizzazione di investimenti dedicati e l'adozione di pratiche colturali volte a limitare l'erosione del suolo.
Queste sono alcune delle principali considerazioni rilevate in un Working document della Commissione [SWD(2021) 115 final[1]] che chiude un percorso di valutazione sull'impatto della PAC sui cambiamenti climatici e sulle emissioni di GHG condotto tra il 2017 e il 2020.

L'esercizio di analisi, svolto sotto la gestione tecnica dell'Unità C.4 della DG AGRI, si è basato su uno studio esterno e indipendente di supporto alla valutazione (Valutazione dell'impatto della PAC sui cambiamenti climatici e le emissioni di GHG) condotto da Alliance Environnement [2], concluso e pubblicato nel 2019 (cfr. PianetaPSR numero 81 giugno 2019) .
Il lavoro è stato monitorato da un gruppo direttivo interservizi (ISG) composto da DG AGRI, DG CLIMA, DG ENV, DG RTD, DG COMP, DG GROW, JRC e il Segretariato generale.
Il contesto giuridico del lavoro è definito all'articolo 110, paragrafo 5, del regolamento orizzontale che impone alla Commissione di presentare al Parlamento europeo e al Consiglio, entro il 31 dicembre 2021, una Relazione sull'andamento della PAC. I risultati e gli insegnamenti tratti da questa valutazione sull'impatto climatico confluiranno di fatto, in questa Relazione complessiva.

Lo scopo dello studio è quello di valutare l'impatto netto dei principali strumenti della PAC 2014-2020 su adattamento ai cambiamenti climatici e riduzione delle emissioni di GHG, indipendentemente dal fatto che le tali strumenti siano o meno progettati per affrontare l'azione climatica. Nel dettaglio, lo studio valuta il contributo di 24 misure tra I Pilastro (pagamento di base, componenti varie dei pagamenti diretti e misure "greening"), Condizionalità (CGO e BCAA) e interventi PSR (sia ambientali in senso stretto che "orizzontali"), definendo per ognuna di queste un contributo rilevante, parzialmente rilevante, o non-rilevante rispetto agli obiettivi di mitigazione (4 categorie: riduzione emissioni, efficientamento energetico, assorbimenti, emissioni evitate) e di adattamento (TAB 1).

Per ognuna di queste misure, lo studio ha puntato a definire:

Per queste finalità, lo studio si è avvalso di un modello quantitativo costruito e utilizzato per simulare le riduzioni delle emissioni e gli assorbimenti di CO2 associati alle singole misure della PAC considerate. Il modello opera definendo prima il percorso di riduzione delle emissioni associato agli impegni previsti da ciascuna misura considerata, e poi associando tale percorso di riduzione agli impegni di attuazione previsti dalle Autorità di gestione per ognuna delle misure (superfici target e dotazioni finanziare previste). Un fattore di emissione (derivato da uno studio per la DG CLIMA [3]) viene così individuato per ciascun percorso di riduzione e applicato alle superfici di intervento (numero di ettari), così come programmato dagli Stati membri. In considerazione di una serie di limiti nei dati disponibili per la valutazione, l'analisi ha previsto anche 10 casi studio per un esercizio di validazione del metodo e di maggiore approfondimento: Croazia, Rep. Ceca, Francia-Aquitania, Germania-Sassonia, Ungheria, Irlanda, Lituania, Paesi Bassi, Romania e Spagna-Andalusia)

1.1 Mitigazione - riduzione delle emissioni

Secondo la CE, solo alcune misure della PAC mostrano un impatto diretto quantificabile sulle emissioni di GHG, e solo alcune misure della PAC dispongono di indicatori di assorbimento adeguati ai fini della dell'esercizio di valutazione. Il lavoro, pertanto, ha incluso solo una selezione di misure della PAC, non potendo considerare adeguatamente gli effetti delle altre. Tra le misure per le quali la simulazione non è stata in grado di calcolare l'impatto sugli assorbimenti, per esempio, rientrano le EFA (aree di interesse ecologico previste dal greening, es. terreni a riposo) la quota di prati permanenti conservati, e la maggior parte dei pagamenti diretti. 
Lo studio ha previsto la realizzazione di tre simulazioni basate su tre diversi scenari emissivi (basso, medio e alto). Inoltre, per il II Pilastro, la simulazione ha considerato la situazione al 2016, poi aggiornata al 2020 per tenere conto dell'avanzamento fisico dei PSR. 
Lo stesso report, in aggiunta, sottolinea come i risultati quantificati debbano essere trattati con cautela, perché possono sovrastimare il contributo climatico delle misure analizzate per effetto dell'applicazione di coefficienti sovradimensionati o di alcune approssimazioni effettuate dal modello circa le tipologie di impegni previsti dalle misure.
Considerando lo scenario emissivo più alto, con riferimento al 2016, la riduzione delle emissioni raggiunge l'8,8% (19,8 milioni di tonnellate di CO2eq) rispetto alla baseline simulata senza la PAC, con uno scenario medio al 4,7% e uno basso allo 0,3%. 
Il I pilastro sembra contribuire maggiormente a questa riduzione attraverso il greening e, più specificamente, attraverso le misure di conservazione di prati e pascoli e delle EFA. Nello scenario medio, in assenza di queste due misure, le emissioni provenienti dall'agricoltura sarebbero state più alte del 3,5%.
Le misure del II Pilastro per le quali l'impatto è quantificabile (es. Misure 4, 8, 10.1, 11 e 12.1) contribuiscono a ridurre le emissioni di gas serra di circa 6,4 milioni di tonnellate di CO2eq/anno, corrispondenti a circa 1,1% delle emissioni totali dell'agricoltura nello stesso anno (Fig.1).

Come mostrato in Fig.1, l'effetto di mitigazione è guidato dalle misure della PAC che incidono sul cambiamento degli stock di carbonio nel suolo e sul cambiamento nelle emissioni di N2O dal suolo e da deiezioni zootecniche. Il report stima che 15,8 dei 19,8 milioni di tonnellate emissioni di CO2eq evitate secondo lo scenario medio dalle misure del pilastro I provengano dai cambiamenti negli stock di carbonio nel suolo e nella biomassa. 
Il dato corrispondente per le misure simulate del secondo pilastro è di 4,4 milioni di tonnellate CO2eq, su una riduzione totale delle emissioni di 6,4 milioni di tonnellate (dati attuazione 2016).
La riduzione delle emissioni di metano (CH4) (da fermentazione enterica e gestione delle deiezioni zootecniche) sembra non incidere significativamente nei risultati della simulazione. Secondo la valutazione, infatti, le misure che riguardano la zootecnia sembrano avere un basso potenziale di mitigazione dovuto alla difficoltà tecnica oggettiva di ridurre la produzione di gas climalteranti nei processi produttivi che riguardano gli animali in allevamento zootecnico. Come evidenziato nella Strategia Farm to Fork e nella Strategia UE per il metano [4], i cambiamenti nei modelli di consumo verso diete meno ricche di proteine animali rappresenterebbero un modo efficace per ridurre le emissioni di GHG in questo settore, senza neanche gravare sul bilancio carbonico di eventuali Paesi terzi verso cui potrebbe venire delocalizzata la produzione.

1.2 Mitigazione - Assorbimenti

I suoli agricoli sono una riserva importantissima per l'UE, ma stanno perdendo carbonio: secondo il GHG Report del 2018, prati, pascoli e suoli coltivati hanno avuto un'emissione netta di 68 milioni di tonnellate di CO2 eq. Tali effetti possono essere mitigati adottando pratiche colturali utili a ridurre al minimo il disturbo e la lavorazione del suolo, a favorire la copertura organica permanente del terreno, ad avvicendare le colture o adatte alla conservazione dei terreni ricchi di carbonio (torbiere). La via più efficace per sequestrare carbonio è rappresentata dai cambiamenti di uso del suolo da sistemi colturali annuali (es. seminativi) a sistemi pluriennali/perenni (prati e pascoli, piantagioni legnose, imboschimento). 
Secondo la simulazione validata dalla CE, il principale impatto di mitigazione generato dalla PAC si realizzerebbe proprio attraverso gli assorbimenti di CO2 garantiti dalle misure di I e II Pilastro, con un effetto di assorbimento equivalente a circa il 4% delle emissioni nette agricole, più che attraverso azioni di riduzione delle emissioni.

1.3 Adattamento

Il processo di pianificazione della PAC ha richiesto agli Stati membri di integrare l'adattamento al cambiamento climatico nei diversi PSR. Lo stesso requisito non è stato previsto per i pagamenti diretti. Tuttavia, come evidenzia il Working document della CE, nei PSR dei Paesi UE si fa comunque poco riferimento alle valutazioni dei rischi, e ancor meno, alle strategie e ai piani di adattamento nazionali. 
Nonostante l'adattamento sia considerato una sfida rilevante in quasi tutti i programmi di sviluppo rurale, solo pochi PSR hanno dunque affrontato esplicitamente il tema prevedendo misure dedicate. 
Tuttavia, sebbene poche misure della PAC non siano state progettate principalmente per affrontare obiettivi legati al clima, e pochissime misure della PSR facciano esplicito riferimento all'adattamento climatico, diverse hanno avuto effetti indiretti sull'adattamento (cfr tabella 1). 
Tenere traccia della spesa per l'adattamento è però molto difficile, in quanto non esiste una focus area specifica dedicata e perché alcune misure che possono affrontare l'adattamento riguardano più aree di intervento (investimenti, impegni agroambientali-climatici, agricoltura biologica).
Le BCAA della condizionalità possono avere effetti positivi non intenzionali sull'adattamento e possono anche aiutare a evitare casi di disadattamento, ma la misura in cui ciò avviene dipende da come gli Stati membri scelgono di definire gli standard. Gli intervistati dei Paesi oggetto di approfondimento hanno contribuito a sottolineare come l'adattamento ai cambiamenti climatici non sia stato un driver significativo del recepimento delle BCAA. Nella maggior parte dei paesi oggetto di studio, infatti, gli standard BCAA non sono cambiati in modo significativo tra la PAC 2007-2013 e la PAC 2014-2020, mostrando un impegno modesto nel promuovere l'adattamento ai cambiamenti climatici. 
Un effetto positivo sull'adattamento è riconducibile all'impegno di diversificazione previsto dal greening. La rotazione delle colture migliora la resilienza delle aziende agricole agli eventi climatici estremi e agli shock economici derivanti dalla volatilità dei prezzi, la qualità del suolo e la resistenza ai parassiti; mentre la diversificazione in colture che richiedono meno acqua può ridurre la dipendenza dalle risorse idriche nelle aree tradizionalmente irrigate.
Il Rapporto sottolinea come i pagamenti diretti possano avere effetti anche negativi, non intenzionali, sull'adattamento. Possono supportare, per esempio, il mantenimento di aziende agricole vulnerabili al cambiamento climatico, rallentando alcuni cambiamenti strutturali che potrebbero essere necessari alla transizione verso sistemi agroalimentari più resilienti. Tali casi sono stati segnalati durante le interviste del caso studio Spagna, dove è emerso per esempio che il regime di pagamento di base, ancora fortemente legato ai titoli storici, talvolta sostiene agricoltori che ancora lavorano con sistemi irrigui poco sostenibili in zone aride esposte ai rischi del cambiamento climatico.
Quasi tutte le misure di sviluppo rurale hanno effetti voluti o meno sull'adattamento. Tuttavia, il Rapporto sottolinea come sia difficile valutare gli effetti di queste in quanto supportano non solo pratiche utili per l'adattamento, ma anche altre azioni o tipi di operazioni che non sono rilevanti per l'adattamento.

Il rapporto valuta anche l'efficienza del contributo della PAC al raggiungimento degli obiettivi dell'azione per il clima in funzione dei costi amministrativi e di quelli di gestione relativi all'attuazione delle misure della PAC 2014-2020 considerate.
Questa valutazione di efficienza è effettuata però solo in misura limitata. Una delle principali difficoltà metodologiche è rappresentata dall'assenza di informazioni quantificate su molti dei benefici garantiti dalle misure in esame che limita la quantificazione dell'intero impatto della spesa per il clima tracciata dalla PAC. 
Per l'adattamento, in aggiunta a queste stesse ragioni, non è stato addirittura possibile quantificare alcun beneficio a causa della natura sito-specifica e incerta della vulnerabilità al rischio. Inoltre, l'analisi degli oneri e dei costi amministrativi è stata ostacolata dal fatto che gli Stati membri di solito non registrano i costi e gli oneri amministrativi associati all'attuazione delle singole misure.
Ciò premesso, l'analisi evidenzia comunque che, complessivamente, le misure del greening hanno garantito un effetto di mitigazione equivalente a 19,8 milioni di tonnellate CO2eq a fronte di una spesa complessiva di 6,1 miliardi di euro, con un costo medio di circa 280 euro per tonnellata di CO2eq evitata (media fra 44 euro/t CO2eq. per gli impegni di mantenimento delle superfici a prato-pascolo e 437 euro/t CO2eq per gli impegni EFA). Per i PSR, a fronte di un effetto di mitigazione di 6,4 milioni di t CO2eq., il costo medio ammonta a circa 194 euro/t CO2eq, risultato della media dei costi di tutti gli interventi PSR considerati.

Sulla base di tutte le valutazioni effettuate, e dei limiti di stima riscontrati a causa della carenza di dati o della non accurata programmazione degli interventi da parte degli Stati membri, la CE fornisce una lista di indicazioni che possono tornare utili in vista della prossima programmazione allo scopo di valorizzare e rafforzare l'azione climatica dei diversi strumenti di I e II Pilastro. Alcune interessano anche l'Italia, altre un po' meno:

Uno spazio particolare viene infine dedicato alla questione della disponibilità di dati aggiornati, robusti e confrontabili per comprendere, gestire e valutare al meglio il contributo dell'agricoltura e della silvicoltura (e della PAC) all'azione per il clima e, in particolare, alla mitigazione. 

Secondo la CE è necessario lavorare su disponibilità, scala, coerenza e tempestività dei dati per irrobustire (tra le altre cose):

[1] https://ec.europa.eu/info/food-farming-fisheries/key-policies/common-agricultural-policy/cmef/sustai...
[2] https://alliance-env.fr/ 
[3] Martineau et al, 2016. Effective performance of tools for climate action policy - meta-review of Common Agricultural Policy (CAP) mainstreaming.  
[4] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_20_1833 
[5] Borzillo O., Marandola D. (2021) Il contributo della Misura 10.1 dei PSR 2014-2020 alla mitigazione del cambiamento climatico in Italia. Tesi di Laura Magistrale in Scienze e Tecnologie Agrarie. Dipartimento di Agricoltura, Ambiente e Alimenti, Università degli Studi del Molise. 
[6] Annuario dei dati ambientali, 2018

Danilo Marandola, CREA RRN 5.1