I sussidi in agricoltura sono da tempo oggetto di dibattito academico e politico dati i loro potenziali effetti distorsivi e ridistributivi. Uno dei temi salienti, soprattutto dopo la riforma della politica agricola comune (PAC) sui pagamenti disaccoppiati, è quello della capitalizzazione dei sussidi nei prezzi dei terreni agricoli [1] . La capitalizzazione dei sussidi nei prezzi dei terreni è quel fenomeno per cui il sussidio elargito all'agricoltore si traduce, indirettamente, in una variazione di prezzo del terreno, sia esso il canone di affitto o il prezzo di vendita. A parità di altre condizioni, in presenza di un tasso di capitalizzazione positivo si è assiste ad un aumento dei prezzi dei terreni proporzionale al sussidio [2] . L'effetto inatteso di questo meccanismo di capitalizzazione è rappresentato dal rischio concreto che parte del sostegno PAC, spesso orientato al supporto del reddito degli agricoltori, se incorporato nei prezzi dei terreni fuoriesca dal settore agricolo e vada indirettamente a beneficiare i proprietari terrieri. Questo rischio è tanto maggiore quanto più alta è la quota di terreni agricoli in locazione in un territorio. Per valutare l'efficienza della PAC diventa quindi necessario studiare questo meccanismo e tentare di quantificarne statisticamente l'entità.
Il tema è al centro di uno studio condotto dal JRC (Joint Research Center) della Commissione Europea con l'obiettivo di stimare i tassi medi di capitalizzazione dei sussidi PAC nei prezzi dei terreni agricoli nell'Unione Europea. Vengono considerati sia gli effetti dei sussidi nei canoni di affitto che in quelli nei prezzi di vendita dei terreni agricoli, nel territorio dell'Unione Europea nel suo complesso e usando serie storiche abbastanza lunghe da coprire varie riforme della PAC. Una attenzione particolare viene dedicata alla quantificazione dei tassi di capitalizzazione associati ai diversi tipi di sussidio (pagamenti diretti accoppiati, diretti disaccoppiati e pagamenti PSR) e alla identificazione degli eventuali effetti che derivano da differenti modalità di implementazione dei pagamenti diretti disaccoppiati tra Stati Membri e tra regioni. La banca dati utilizzata è quella della Rete di Informazione Contabile Agricola (RICA)[3] , messa a disposizione da DG AGRI, che copre il periodo 1989-2016 e riguarda il territorio degli Stati Membri appartenenti all'Unione Europea[4] .
La teoria economica dice che, in un mercato perfettamente concorrenziale, il sussidio PAC influenza i prezzi dei fattori della produzione e, in particolare, quello della terra. Infatti, aumentando la reddittività delle attività agricole - attraverso o un aumento dei ricavi o una riduzione dei costi - il supporto PAC rappresenta un incentivo all'aumento della domanda dei fattori produttivi. Per la legge della domanda e dell'offerta, un aumento della domanda di tali fattori produttivi è associato anche ad un incremento del loro prezzo. Questo principio vale soprattutto per il fattore produttivo terra la cui offerta è piuttosto limitata nel breve periodo. È proprio a causa della sua natura di bene particolarmente scarso che la teoria economica prevede che i sussidi PAC vengano capitalizzati nei prezzi della terra di più che in quelli degli altri fattori produttivi.
Da un punto di vista teorico ci si aspetta inoltre che, l'effetto delle sovvenzioni PAC nei prezzi della terra non sia omogeneo ma che vari a seconda del tipo di sussidio e dalle modalità di implementazione della PAC. Per quanto riguarda il tipo di sussidio, la teoria economica prevede che l'impatto sui prezzi dei terreni dei pagamenti diretti disaccoppiati (PDD), i quali sono strettamente connessi al fattore produttivo terra e alla sua disponibilità, presenti un tasso di capitalizzazione superiore rispetto a quello dei pagamenti diretti accoppiati e a quello del sostegno concesso nell'ambito del programma di sviluppo rurale (PSR) (ad eccezione dei pagamenti compensativi per le aree svantaggiate). Inoltre, si prevede che il tasso di capitalizzazione dei PDD dipenda dal loro modello di implementazione il quale può differenziarsi per alcune caratteristiche salienti quali: l'eterogeneità/omogeneità dei pagamenti unitari (ad esempio il modello regionale è basato su pagamenti unitari omogenei mentre quello storico su pagamenti eterogenei); il rapporto tra il numero di titoli di aiuto disponibili e il numero di ettari eleggibili; e l'uso del pagamento redistributivo (Ciaian et al., 2014).
Ai meccanismi di capitalizzazione dei sussidi identificati dalla teoria economica si aggiungono anche le specificità dei diversi mercati fondiari le cui caratteristiche possono allontanarsi significativamente dalle ipotesi di concorrenza perfetta. A titolo di esempio, alcune di queste specificità sono rappresentate dalla disponibilità regionale di suolo agricolo (la elasticità di offerta), dalle condizionalità legate alle sovvenzioni, dall'accesso al credito degli agricoltori, dalle normative del mercato - come quelle relative alla durata dei contratti di affitto - dalla trasferibilità dei titoli di aiuto e dalle aspettative degli agricoltori riguardo sussidi futuri (Ciaian et al., 2021). A questo, occorre inoltre aggiungere le differenze esistenti tra i mercati di affitto e vendita della terra i quali possono presentare differenze nei meccanismi di capitalizzazione (Alston, 2007).
Nel complesso, anni di studi empirici supportano le previsioni della teoria economica sui tassi di capitalizzazione. Una analisi estesa delle evidenze empiriche raccolte nell'arco degli ultimi tre decenni - soprattutto riguardanti gli Stati Uniti e l'Unione Europea - mostra come i ricercatori, in media, stimino un tasso di capitalizzazione dei sussidi agricoli del 39,5% negli affitti e del 25,7% nei prezzi di vendita dei terreni. Proprio come prevede la teoria economica, i pagamenti disaccoppiati sembrano essere capitalizzati nei prezzi dei terreni più di quelli accoppiati o dei pagamenti legati a condizionalità ambientali (pagamenti agro-ambientali). Il tasso di capitalizzazione medio stimato delle sovvenzioni disaccoppiate è del 50,4% nei canoni di affitto e del 39,6% nei prezzi di vendita, mentre quello per le sovvenzioni accoppiate è del 39,7% nei canoni di locazione e del 8,6% nei prezzi di vendita (vedi Figura 1). Al contrario, i pagamenti agro-ambientali tendono ad avere in media tassi di capitalizzazione negativi: -8,2% nei canoni di affitto e -9,3% nei valori fondiari. Il tasso di capitalizzazione medio di quei sussidi che non possono essere classificati chiaramente come accoppiati, disaccoppiati o agro-ambientali (compresi i pagamenti aggregati) è invece compreso tra il 36,5% e il 33,3%. In generale, gli studi basati sui canoni di affitto tendono a stimare livelli di capitalizzazione medi più elevati rispetto a quelli basati sui prezzi di vendita.
Nello studiare statisticamente l'effetto di capitalizzazione si è scelto di prendere come riferimento il modello del valore attuale netto (Weersink et al., 1999), includendo nelle analisi le potenziali rigidità del mercato fondiario che possono impedire l'adeguamento istantaneo dei prezzi dei terreni anche nel contesto di una PAC in evoluzione. Per tenere conto delle differenze nei pagamenti della PAC, si distinguono i sussidi in PDD, pagamenti diretti accoppiati (PD accoppiati) e sussidi PSR (a loro volta divisi in misure agro-climatico-ambientali, pagamenti per le aree svantaggiate e sostegno agli investimenti). Inoltre, vengono considerate le differenze tra diversi metodi di pagamento dei PDD: l'eterogeneità dei PDD unitari tra le aziende agricole, il rapporto tra titoli di pagamento ed ettari eleggibili, e l'uso del pagamento ridistributivo. I modelli statistici utilizzati per la stima tengono conto anche di vari altri fattori che possono influenzare la relazione tra sussidi e il livello del valore/canone dei terreni tra i quali la produttività del suolo, la dimensione media delle aziende agricole, il grado di concentrazione nel mercato della terra, la popolazione, alcune variabili macroeconomiche, fattori climatici ed altri.
Le stime di questo studio suggeriscono che i pagamenti diretti PAC sono associati ad un tasso di capitalizzazione positivo nei canoni di affitto dei terreni. L'evidenza empirica mostra che il tasso di capitalizzazione di breve periodo dei PDD varia tra il 9,1% e il 46,2% (Figura 2). Ciò significa che per ogni euro aggiuntivo di pagamento diretto PAC disaccoppiato il canone di affitto dei terreni aumenta, in media, tra i 9 e i 46 centesimi di euro. Anche il modello di implementazione dei PDD sembra assumere importanza nel determinare i tassi di capitalizzazione. Infatti le regioni che hanno un pagamento PDD unitario eterogeneo (ad esempio, quelle che adottano il modello storico) sembrano presentare tassi di capitalizzazione inferiori di circa il 37% rispetto alle regioni con pagamenti omogenei (modello regionale e Single Area Payment Scheme). Altri dettagli del modello PDD adottato, quali il rapporto tra numero di titoli di aiuto ed ettari eleggibili o il pagamento ridistributivo, sembrano invece non incidere in modo statisticamente significativo sulla capitalizzazione dei PDD. Nel lungo periodo, il tasso di capitalizzazione stimato è più alto di quello di breve periodo e si attesta intorno al 55.8% per le regioni con pagamenti omogenei. Il tasso di capitalizzazione di lungo periodo dei PDD per le regioni con pagamenti eterogenei è invece inferiore di circa il 45% rispetto ai modelli PDD omogenei. Ulteriore evidenza che emerge dallo studio riguardo ai PDD è che i loro tassi di capitalizzazione sembrano aumentare tra il 2005 e il 2016.
Per ciò che concerne i pagamenti diretti accoppiati, il tasso di capitalizzazione di breve periodo risulta essere inferiore al quello dei PDD e si attesta intorno al 5,8%. Il tasso di capitalizzazione di lungo periodo dei pagamenti accoppiati è leggermente superiore e raggiunge circa il 7%. Non si sono trovate evidenze rilevanti a riguardo i tassi di capitalizzazione delle sovvenzioni PSR.
A differenza di quanto accade per i canoni di locazione, le stime relative ai prezzi di vendita dei terreni suggeriscono che i PDD sono gli unici tipi di sussidio associati a tassi di capitalizzazione statisticamente significativi. I risultati suggeriscono un tasso di capitalizzazione dei PDD compreso tra il 28,8% e il 32,1% nel breve periodo e tra il 154% e il 164% nel lungo periodo. Tuttavia, a differenza dei modelli basati sui canoni di affitto, le stime per i valori dei terreni non sembrano statisticamente solide e coerenti tra modelli stimati. Per questo i risultati ottenuti attraverso l'uso dei prezzi di vendita andrebbero interpretati con cautela. La instabilità nelle stime potrebbe infatti essere dovuta a vari fattori che esulano dal fenomeno della capitalizzazione quali: (I) i dati nella banca dati RICA possono non riflettere accuratamente l'evoluzione del valore effettivo di mercato dei terreni; (II) le diverse metodologie utilizzate per la raccolta dei valori dei terreni nella banca dati RICA; (III) la mancanza nei modelli statistici di alcuni indicatori rilevanti, soprattutto quelli legati allo sviluppo urbano; (IV) la combinazione di questi fattori.
Tutti i risultati dello studio sono consultabili nel rapporto del Joint Research Centre (JRC) della Commissione Europea intitolato "The capitalisation of CAP subsidies into land rents and land values in the EU" (Baldoni and Ciaian, 2021).
I risultati di questo studio hanno implicazioni per la PAC. Sia la teoria economica che le analisi empiriche svolte per questo rapporto suggeriscono che la PAC contenga strumenti in grado di limitare il fenomeno della capitalizzazione nei prezzi dei terreni. Gli strumenti chiave che possono limitare distorsioni nel mercato fondiario sono quelli che aumentano l'eterogeneità dei PDD unitari tra le aziende (ad es. pagamenti ridistributivi, degressività e capping), il passaggio dal pagamento diretto al sostegno del secondo pilastro della PAC, i pagamenti agro-ambientali e la condizionalità ambientale nei pagamenti diretti. Questo minore effetto distorsivo deriva dal fatto che tali strumenti hanno un impatto diretto minore sui rendimenti dei terreni (cioè riducono il valore marginale della sovvenzione) o riducono il collegamento delle sovvenzioni alla terra.
Nonostante il fatto che nelle analisi siano stati tenuti in considerazione molti aspetti relativi ai mercati fondiari e ai meccanismi di capitalizzazione, i risultati di questo rapporto devono essere interpretati con cautela dal momento in cui vi sono altri fattori importanti che purtroppo non sono stati considerati. In primo luogo, nelle nostre analisi abbiamo tentato di tenere conto delle normative e delle istituzioni del mercato fondiario, che spesso si sostiene abbiano un impatto sulla capitalizzazione dei sussidi. Tuttavia, non sono disponibili dati che consentono una loro accurata e aggiornata misurazione nel tempo e tra negli Stati Membri [5] . Per questo motivo, non è stato possibile identificare realisticamente il ruolo delle normative e delle istituzioni del mercato fondiario. In secondo luogo, a causa di problemi probabilmente dovuti ad alcune caratteristiche dei dati e alla loro disponibilità, le stime di capitalizzazione per i valori dei terreni sembrano non essere affidabili. Infine, le serie storiche utilizzate comprendono solo pochi anni dall'entrata in vigore della riforma della PAC del 2013 e pertanto i risultati ottenuti non ne possono riflettere gli effetti in modo significativo.
Gli autori sono gli unici responsabili del presente studio. Tutte le opinioni e le informazioni esposte nello studio illustrano unicamente il punto di vista degli autori e non riflettono necessariamente la posizione della Commissione Europea.
di Edoardo Baldoni e Pavel Ciaian, Joint Research Centre (JRC) della Commissione Europea a Siviglia
PianetaPSR numero 109 gennaio 2022
