Il nuovo ruolo degli interventi settoriali nel PSP

La PAC 2023-2027 riserva una rinnovata attenzione agli interventi settoriali, includendoli nel Piano Strategico della PAC (PSP) al pari dei pagamenti diretti e degli interventi per lo sviluppo rurale. La nuova collocazione, dalla vecchia OCM unica al PSP, consente di rispondere in modo organico ai fabbisogni di filiere e settori, programmando in modo unitario i diversi interventi, e, al contempo, di contribuire in modo sinergico e coerente al raggiungimento degli obiettivi specifici della PAC. L'Italia ha colto il segnale della Commissione offrendo un ricco menù di iniziative in favore delle filiere, sia nell'ambito del PSP - nel primo e nel secondo pilastro - che del PNRR e delle politiche nazionali, tanto da far emergere la cooperazione lungo la filiera agro-alimentare come uno dei temi portanti del PSP italiano.

Nell'ambito degli interventi settoriali sono stati ricondotti i regimi di sostegno in favore dei settori vitivinicolo, ortofrutticolo, olivicolo-oleario e apistico. L'Italia, inoltre, ha colto l'occasione per istituire un nuovo intervento in favore del settore pataticolo. Si tratta di settori che hanno caratteristiche strutturali, di produzione, di organizzazione della filiera, di commercializzazione, nonché criticità, completamente differenti. E infatti diversi sono i modelli di sostegno previsti. In particolare, quello in favore del settore vitivinicolo e quello in favore del settore apistico si distinguono, il primo, per contemplare, nell'ambito del primo pilastro, interventi di sostegno del mercato e interventi strutturali (Licciardo et al., 2022), il secondo, per il chiaro orientamento al miglioramento della professionalità degli operatori e del ruolo del settore nella salvaguardia della biodiversità con interventi sia del primo che del secondo pilastro. Gli altri tre settori, sui quali ci si soffermerà nel prosieguo, sono invece accomunati dal ruolo strategico che la PAC riconosce alle Organizzazioni di Produttori (OP) nella concentrazione dell'offerta e nella organizzazione della produzione. Alle OP è affidato il compito di rafforzare la posizione degli agricoltori nella catena del valore adottando una strategia che coniughi competitività, qualità e sostenibilità, nelle sue tre accezioni. 

Il modello di sostegno adottato è quello già ampiamente sperimentato per il settore ortofrutticolo, estendendo al settore olivicolo e a quello pataticolo, pur con alcune eccezioni, il menù di obiettivi settoriali da realizzare (uno o più) attingendo ai diversi tipi di intervento resi disponibili. Nel PSP, per ciascun settore, è stata elaborata una strategia settoriale che, sulla base dell'analisi delle esigenze, ha individuato gli obiettivi da perseguire, i tipi di intervento e gli interventi attivabili. Spetta tuttavia alle OP scegliere quali obiettivi, tra quelli individuati, perseguire e attraverso quali interventi, nei limiti di alcuni vincoli, fissati, ad esempio, per il settore ortofrutticolo in termini di quota di spesa da dedicare obbligatoriamente agli interventi a finalità ambientale o alla ricerca. 

Differenti sono anche le risorse a disposizione dei tre settori: per l'ortofrutta non ci sono limiti prefissati (nel PSP italiano la spesa per questo settore è stata stimata pari a 1.457 milioni di euro per complessivi 5 anni), mentre gli altri due settori dispongono di una dotazione massima annuale (pari a 34,590 milioni di euro per il settore olivicolo e a 6 milioni di euro per il settore pataticolo). Differente è anche l'aiuto finanziario dell'UE, sia come calcolo del contributo che come limite fissato rispetto al Valore della produzione commercializzata da ciascuna OP, così come diverso è il tasso di aiuto finanziario nazionale.

L'efficacia degli interventi settoriali si misurerà sulla capacità delle OP di concentrare e commercializzare l'offerta e di traghettare i settori verso modelli produttivi e organizzativi innovativi, che sappiano coniugare competitività e sostenibilità, per rispondere alle sfide che i contesti economici, sociali e ambientali in evoluzione pongono loro.

L'intervento per il settore ortofrutticolo è teso a rinnovare il finanziamento alle OP o associazioni di organizzazioni di produttori (AOP) per lo sviluppo di filiere competitive, sostenibili ed etiche favorendo approcci innovativi dei processi produttivi e dei rapporti tra gli attori della filiera. Al fine di soddisfare le esigenze prioritarie emerse dall'analisi dei fabbisogni settoriali, il PSP mette a disposizione delle imprese ortofrutticole associate ben 19 tipi di intervento che riprendono e, in alcuni casi, ampliano le opportunità di sostegno previste nell'ambito della precedente OCM Ortofrutta e della relativa strategia nazionale. Gli interventi sono attuati attraverso programmi operativi (PO) approvati di OP e AOP riconosciute, con una durata tra tre e sette anni.

Nell'ottica di garantire un maggiore contributo dell'intervento settoriale agli obiettivi strategici della PAC, le OP e AOP ortofrutticole devono selezionare nei loro programmi operativi obbligatoriamente gli obiettivi settoriali riguardanti la concentrazione dell'offerta, l'ambiente e il clima, ai quali si aggiunge l'obiettivo di ricerca e sviluppo.

In particolare, al fine di favorire gli investimenti a valenza ambientale, almeno il 15% della spesa prevista nei programmi operativi, e almeno tre azioni, devono riguardare interventi connessi agli obiettivi di sviluppo e promozione di pratiche ambientali e di mitigazione/adattamento ai cambiamenti climatici.  Inoltre, almeno il 2% delle risorse dei PO deve essere destinato a rafforzare le azioni di ricerca e sviluppo in materia di metodi di produzione sostenibili, compresa la resistenza agli organismi nocivi, la resistenza alle malattie degli animali nonché alla mitigazione dei cambiamenti climatici e all'adattamento agli stessi.

L'aiuto finanziario dell'UE è pari all'importo dei contributi versati dai soci sul fondo di esercizio e non può superare il 50% della spesa effettivamente sostenuta. L'aiuto comunitario è limitato al 4,1% del valore della produzione commercializzata (VPC) di ciascuna OP riconosciuta, che sale al 4,5% per le AOP e al 5% per le OP transnazionali o associazioni transnazionali delle OP. Queste soglie possono essere ulteriormente aumentate di 0,5% per alcuni tipi di interventi, connessi ad esempio agli obiettivi di ricerca e sviluppo, mitigazione dei cambiamenti climatici, prevenzione delle crisi e gestione dei rischi. Anche il limite del 50% dell'aiuto finanziario dell'UE può essere innalzato in alcuni casi, fino a raggiungere il 100% per determinate spese. La stima del finanziamento UE per l'intero periodo 2023-2027 è di 1,457 miliardi di euro, con un valore crescente dai 280 milioni di euro del 2023 ai 303 milioni di euro del 2027. Accanto all'intervento settoriale, per il settore ortofrutticolo si è deciso di sostenere la filiera del pomodoro da industria e quella degli agrumi con un premio accoppiato. Gli elementi alla base della scelta di sostenere queste filiere sono legati alle sfide della competitività e della sostenibilità ambientale e sociale.

Una novità della nuova PAC è l'introduzione dei contributi per il settore delle patate, scelto dall'Italia tra gli ulteriori settori finanziabili attraverso la nuova programmazione del Piano strategico nazionale 2023-2027. La strategia per il settore pataticolo è incentrata, principalmente, sul finanziamento dei programmi operativi delle OP pataticole e delle loro associazioni (AOP). L'attuale tessuto produttivo della filiera presenta forme aggregate già riconosciute come OP, alle quali si è ritenuto opportuno indirizzare il sostegno in modo che fungano da "nucleo di aggregazione" per le imprese non ancora aggregate.

L'aiuto finanziario dell'Unione è limitato al 50% della spesa effettivamente sostenuta. Ai sensi dell'articolo 68 del Regolamento (UE) 2021/2115 l'intensità dell'aiuto può raggiungere il 60% (per le OP o le AOP riconosciute a norma del regolamento (UE) n.1308/2013 per i primi cinque anni dall'anno di riconoscimento), ma è comunque limitato al 6% del VPC di ciascuna OP o AOP. La dotazione finanziaria per l'intero periodo di programmazione è di 30 milioni di euro, pari a 6 milioni per anno.

Riguardo alla complementarità dei programmi operativi con altri strumenti di finanziamento, gli eco-schemi previsti nell'ambito dei pagamenti diretti nella nuova PAC hanno certamente una funzione sinergica agli interventi a valenza ambientale previsti dagli interventi dei Programmi Operativi, contribuendo al raggiungimento degli obiettivi di sostenibilità della strategia. Inoltre, il PNRR e il Fondo complementare al PNRR possono incentivare ulteriormente l'aggregazione di filiera, anche in chiave interprofessionale, attraverso la misura per i contratti di filiera e di distretto; la logistica con interventi infrastrutturali (materiali e immateriali); interventi a favore dell'economia circolare che riducano scarti e sprechi e, ove possibile favoriscano anche la produzione di energia verde.

Il Piano strategico della PAC ha rappresentato, negli intenti del legislatore, l'occasione per definire una strategia per il settore olivicolo-oleario che metta a disposizione degli operatori un sistema coerente di interventi che tenda al raggiungimento simultaneo dei seguenti obiettivi:

Non esiste, infatti, competitività senza qualità e non esiste qualità senza sostenibilità. 

La strategia mira a favorire la piena sostenibilità (economica, ambientale e sociale), coniugando crescita e performance economica con la protezione ambientale, nonché con le crescenti aspettative della società in termini di tutela dei lavoratori, di sviluppo di relazioni positive con le comunità circostanti e di promozione di relazioni con i consumatori finali improntate alla trasparenza e alla corretta comunicazione.

In questo quadro strategico, le OP/AOP rappresentano il fulcro dell'azione comunitaria soprattutto nell'ambito dell'intervento settoriale che l'Italia ha deciso di mantenere per il settore dell'olio di oliva e delle olive da mensa. 

Nell'ambito degli interventi settoriali della PAC 2023-2027, infatti, l'UE garantisce il sostegno ai Programmi operativi delle OP/AOP e non più ai piani triennali previsti fino ad ora dalla vecchia OCM. E qui è il vero punto di svolta apportato dal Regolamento Ue 2021/2115. Diversamente dalla precedente PAC, infatti, per l'olio si configura una modalità attuativa simile a quella dell'OCM ortofrutta, ma con un tetto massimo del finanziamento nazionale fissato a 34,59 milioni di euro annui. Il sostegno comunitario al settore viene così collegato al valore della produzione commercializzata (VPC) dalle OP/AOP con un massimale d'aiuto decrescente nel tempo: 30% VPC nel 2023-24, 15% nel 2025-26, 10% dal 2027.

In questo contesto, le OP/AOP saranno chiamate a fare un cambio di passo non indifferente perché il finanziamento legato al valore del prodotto commercializzato implica una ristrutturazione organizzativa e manageriale non irrilevante. 

Attraverso l'intervento settoriale, in coerenza con gli obiettivi specifici della PAC e con gli obiettivi settoriali declinati nell'articolo 46 del Regolamento Ue 2021/2115, la scelta dell'Italia è stata quella di attivare solo alcuni dei tipi di intervento previsti dall'articolo 47 e che potranno essere inclusi (non necessariamente tutti) nei Programmi operativi delle OP/AOP. 

I tipi di intervento selezionati sono:

Nell'ambito dell'Intervento settoriale, l'ampio ventaglio degli interventi a disposizione delle OP dovrebbe aiutarle ad accrescere il valore della produzione commercializzata e nel contempo permetterebbe loro di continuare a offrire servizi essenziali anche ai piccoli produttori con il conseguente mantenimento (recupero) della superficie olivicola, che altrimenti rischierebbe di essere abbandonata.

Va da sé che la Strategia pensata per il settore per essere veramente incisiva necessita della complementarità di tuti gli strumenti a disposizioni, intervento settoriale in primis ma in stretto collegamento con gli altri. L'obiettivo dell'intervento settoriale, infatti, è spingere le OP a migliorare l'efficacia delle loro azioni, avvalendosi anche di interventi mirati nell'ambito dello sviluppo rurale e del Piano nazionale di ripresa e resilienza

Gli interventi settoriali appena descritti sono stati tutti programmati a livello nazionale, ma un ruolo rilevante nella loro attuazione sarà rivestito dalle Regioni. Queste, oltre ad alcuni compiti affidati loro nell'ambito degli interventi settoriali, attraverso gli interventi di sviluppo rurale, così come i bandi per la realizzazione degli interventi programmati nell'ambito del PNRR, potranno contribuire alla realizzazione della più complessiva strategia settoriale, attivando quegli interventi, rivolti, ad esempio, agli investimenti, alla cooperazione e alle altre forme di progettazione integrata, alla logistica, alla modernizzazione degli impianti, che vanno a incidere su alcune criticità individuate nel PSP, contribuendo, in tal modo, a creare le pre-condizioni affinché le OP possano operare più efficacemente. Sono proprio la sinergia, la complementarità e la coerenza il valore aggiunto del PSP, fallire su questo significherebbe vanificare anni di lavoro e ritrovarsi con una programmazione complessa ma senza buona parte di contenuto.

Michele Di Domenico (ISMEA), Pietro Manzoni di Chiosca (CREA-PB), Maria Rosaria Pupo D'Andrea (CREA-PB), Tiziana Sarnari (ISMEA), Mario Schiano lo Moriello (ISMEA), Roberto Solazzo (CREA-PB), Serena Tarangioli (CREA-PB)