La nuova Politica Agricola Comune (PAC) prevede diverse novità, anche rilevanti, che dovrebbero migliorare la programmazione e l'implementazione dei nuovi Piani Strategici della PAC (PSP), ma anche rafforzarne le attività di monitoraggio e di valutazione. In particolare, la sempre maggiore importanza data alla prestazione (la performance) nel New Delivery Model (NDM) comporta cambiamenti e aggiustamenti in tutto il processo di scrittura e applicazione del PSP appena approvato dalla Commissione.
Con decisione del 2 dicembre 2022, infatti, la Commissione europea ha approvato il Piano Strategico della PAC dell'Italia. La decisione arriva dopo un lungo e complesso processo negoziale che ha visto il Ministero, le Regioni e Province Autonome e la Rete Rurale Nazionale costantemente impegnati nel confronto. L'approvazione consente di avviare l'implementazione del PSP e la messa a disposizione del settore agro alimentare e forestale e delle aree rurali di quasi 37 miliardi di euro in 5 anni sulla base di una articolata strategia complessiva che risponde alle nuove esigenze del NDM e del futuro sistema di lettura delle prestazioni del Piano.
A oltre sessant'anni dalla sua concezione, il 1° gennaio 2023 comincerà una nuova fase di programmazione e con essa ci sarà il cosiddetto shift dall'ormai familiare approccio basato sulla conformità ad uno nuovo basato sulla performance dei PSP, i quali sono fondati sulle prestazioni e i risultati in relazione agli obiettivi della PAC.
Tre le principali novità: un unico programma a livello nazionale, l'utilizzo di una architettura di programmazione comune per gli interventi afferenti ai pagamenti diretti, agli interventi settoriali (OCM) e allo sviluppo rurale, e l'applicazione della logica del NDM che di fatto determina una programmazione dettagliata dell'attuazione fin dalla fase di programmazione (Camaioni et al., 2021; D'Alicandro et al., 2021).
È il New Delivery Model (NDM) che dovrebbe permettere questo cambiamento di paradigma in cui la performance assume un ruolo centrale. Nell'ottica della CE questo passaggio richiede da un lato una marcata semplificazione e una maggiore libertà per gli Stati membri nella logica di intervento, dall'altro l'istituzione di un solido quadro di monitoraggio comune dell'efficacia, articolato su una serie di indicatori comuni. Gli interventi scelti e attivati per rispondere ai fabbisogni prioritizzati a livello nazionale potrebbero contribuire a diversi obiettivi specifici della PAC e rispondere a diversi indicatori di risultato; lo Stato membro individua puntualmente quali obiettivi e quali indicatori a partire da un set comune (Matthews, 2021; Metta, 2020).
La futura PAC propone una architettura complessa per leggere e interpretare le prestazioni dei PSP e considera diversi strumenti per esaminarle. Il Titolo VII del Regolamento UE n. 2021/2115 esplicita il Quadro di riferimento per l'efficacia dell'attuazione (PMEF - Performance Monitoring and Evaluation Framework) che sarà da applicare a tutti gli strumenti selezionati dai PSP e i Regolamenti esecutivi UE n. 2021/2290 e n. 2022/1475 ne dettagliano i contorni. A supporto della normativa sono disponibili diversi documenti tecnici di orientamento, come ad esempio il cosiddetto cover note[1].
Il PMEF si può considerare, anche alla luce delle valutazioni fatte dalla CE (European Commission, 2018a), un'evoluzione dell'attuale Common Monitoring and Evaluation Framework (CMEF[2]) e avrà il compito di leggere la strategia dei futuri Piani lungo le loro prestazioni, utilizzando meccanismi di verifica di conseguimento degli obiettivi.
Il quadro è basato sul noto schema di indicatori comuni:
La novità più rilevante è la definizione in fase di programmazione di valori annuali di spesa previsionali, non di budget, collegati all'avanzamento dell'intervento e alla valorizzazione degli indicatori di output, strettamente connessi a loro volta agli indicatori di risultato. Tutto ciò implica una nuova visione della pianificazione nell'ambito di un PSP. Inoltre, l'individuazione degli obiettivi specifici a livello di intervento consentirà di determinare la logica di intervento che costituisce la base per la valutazione.
L'approccio proposto dal PMEF ci consente di leggere il PSP italiano approvato il 2 dicembre ricostruendo l'impianto strategico a partire da ogni singolo intervento, dove è possibile individuare il contributo agli obiettivi specifici, l'afferenza agli indicatori di risultato, la pianificazione del pagamento per unità di output (cosiddetti importi unitari) e, su base annuale, il totale nazionale dei pagamenti che saranno effettuati e del valore degli indicatori di output connessi a tali pagamenti. Inoltre, sulla base degli indicatori di risultato dichiarati nei singoli interventi (sez. 4 e 12 dei singoli interventi), si determina il valore annuale obiettivo del PSP per ogni singolo indicatore di risultato selezionato. Gli indicatori selezionati e la loro quantificazione annuale, come riportato nel capitolo 2.3.1 del PSP, sintetizza l'ambizione strategica del PSP.
Nella tabella 1 sono riportati gli indicatori di risultato, il contributo o meno al processo di performance review (revisione biennale), l'obiettivo specifico di afferenza e l'indicazione degli strumenti che hanno determinato la quantificazione dei valori obiettivo annuali. In ben 23 casi su 43, il valore dell'indicatore individuato è frutto della sinergia dei diversi strumenti della PAC affidata ai diversi soggetti attuatori. In generale, i pagamenti diretti saranno attuati dal MASAF mentre gli interventi dello sviluppo rurale (ad eccezione della gestione del rischio) saranno implementati dalle Regioni e dalle Province Autonome; infine, gli interventi settoriali prevedono un sistema di responsabilità ibrido rispetto ai pagamenti diretti e allo sviluppo rurale, anche in funzione del settore.
Inoltre, dall'attribuzione degli interventi agli obiettivi specifici, possiamo desumere il contributo finanziario del PSP a questi ultimi. Come si può osservare dalla figura 1, il contributo finanziario dei 37 miliardi di euro è per oltre il 65% destinato a garantire un reddito agli agricoltori; al contrario, all'OS7 rivolto al ricambio generazionale è destinato poco più del 3%. In realtà occorre considerare anche la numerosità degli interventi afferenti all'OS congiuntamente alla dotazione finanziaria per comprendere l'articolazione del Piano e la ricchezza di prospettive di cui tener conto nell'assessment del processo di valutazione.
In questo quadro, la CE procederà a verificare eventuali differenze tra programmato e realizzato. La Commissione prevede tre processi di accertamento della performance: il primo processo attiene alla performance della spesa, il secondo attiene alla verifica del conseguimento dei risultati e il terzo processo attiene alla verifica del conseguimento degli obiettivi politici (Figura 2).
Rispetto alla performance della spesa, cosiddetta performance clearance, la CE annualmente procede al confronto tra importi unitari realizzati rispetto a quanto pianificato, assunto che l'importo realizzato è definito dal rapporto tra spesa effettuata e output pertinenti realizzati riportati nella Relazione annuale di efficacia dell'attuazione. Tale verifica è funzionale al riconoscimento delle spese da parte della CE. Il meccanismo, in ragione della numerosità delle linee di bilancio pianificate nel PSP (46 per i pagamenti diretti, 18 per gli interventi settoriali e ben 2580 per il secondo pilastro) si prevede di complessa lettura.
La verifica biennale della prestazione (performance review) consiste nella verifica tra valori pianificati (milestones) e valori realizzati di 21 indicatori di risultato segnalati nella tabella 1. Qualora su questi 21 indicatori lo scostamento sia significativo, lo SM dovrà giustificare il gap e preparare ed attuare un Piano di azione al fine di evitare eventuali sospensioni nei pagamenti. Gli Stati membri tutti gli anni procederanno a sintetizzare nella relazione annuale l'attuazione dell'obiettivo specifico rispetto alla realizzazione degli indicatori di risultato. La valorizzazione degli indicatori dipende dall'attuazione degli interventi e, di fatto, sono connessi alla realizzazione degli output.
Si può affermare che questo sia il centro del New Delivery Model: leggere la capacità dei PSP di conseguire gli obiettivi dati, alla luce della analisi di contesto, delle esigenze identificate e prioritizzate e della complessiva strategia di intervento determinata. In questo quadro, la maggiore criticità è stata la definizione in fase di pianificazione dei valori previsionali degli indicatori su base annuale e in coerenza con il livello di attuazione e di avanzamento atteso della spesa, tenuto conto delle scelte regionali in merito agli interventi selezionati e alle tempistiche di attuazione programmate (Camaioni et al., 2021).
Infine, il terzo processo riguarda la performance della politica tramite la valutazione. A questo scopo gli indicatori di contesto e impatto sono la fonte informativa principale per i processi valutati, sia durante la programmazione sia ex post. A questo proposito si ricorda come gli indicatori di impatto costituiscono uno strumento di accompagnamento del processo valutativo, a cui si aggiungono quale elemento innovativo del Regolamento esecutivo UE n. 2022/1475, specifici elementi chiave da considerare e fattori di successo da utilizzare come riferimenti comuni, ma tenendo conto del livello di attuazione dell'OS. Questo sistema consente di valutare, ad esempio, gli eco-schemi non solo per il contributo rispetto all'obiettivo di garantire un reddito agli agricoltori, ma anche per la loro capacità di rispondere agli OS rivolti alla sostenibilità ambientale (OS 4, 5, 6, 9) con le rispettive peculiarità.
"Rather than rules & compliance the focus will shift to results & performance (...) moving away from a 'one-size-fits-all' to a more tailor-made approach" (Hogan, Agra Focus, 2018).
Dall'esperienza sul campo, si può riconoscere al NDM questo sforzo di flessibilità e semplificazione nella programmazione per gli SM, ma è anche evidente che questo implica una maggiore responsabilità della stima corretta dei risultati da conseguire. Questa responsabilità è ora completamente trasferita agli SM, mentre il ruolo della CE sarà principalmente limitato alla convalida dei PSP e al controllo delle loro prestazioni (Erjavec et al., 2018). A priori, il nuovo sistema di lettura della performance potrebbe essere uno strumento positivo per comprendere, semplificare e apprendere. Sicuramente è al centro della nuova PAC e dovrebbe interessare e coinvolgere tutti gli attori interessati e non solo gli uffici di monitoraggio e i valutatori (Metta, 2020). Attraverso il NDM, le modalità concrete di attuazione e la capacità di progressione dei singoli interventi del PSP sono poste al centro dei processi prima di programmazione, poi di monitoraggio. La lettura della logica di intervento non può prescindere da una adeguata conoscenza del processo di delivery.
Per comprendere le future prestazioni del PSP, il policy maker deve essere consapevole dei livelli di complessità che deve affrontare, come le relazioni tra diversi indicatori, le differenti modalità di azione, i tempi reali di implementazione e i fattori che possono condizionarli.
Nel contesto italiano questo processo è particolarmente complesso, anche in relazione alla struttura di governance strutturata su diversi livelli (nazionale e regionale) così come definita in Italia. La stima della progressione annuale verso i risultati, a partire da un contesto fatto di moltissime variabili quali ad esempio scelte diverse, esperienze diverse e differenti apparati amministrativi, ha comportato un lavoro molto sfidante (Camaioni et al., 2021) che tuttavia è stato positivamente portato a termine.
Molti osservatori (Erjavec, et al. 2018; Camaioni et al., 2021, Cagliero et al. 2021, D'Alicandro et al, 2021) hanno definito il collegare strettamente la PAC alla performance attraverso il nuovo modello di delivery come la scommessa più ambiziosa della nuova PAC. La sfida sarà rendere il NDM un vantaggio per gli agricoltori e non solo, come capitato in passato, un fattore di inerzia nella programmazione e di controllo nell'implementazione. Nella fase di programmazione, tuttavia, la pretesa semplificazione di Bruxelles ha comportato una marcata complessità per gli SM.
La scommessa del NDM potrebbe apparire come un rischio di complicazione e una non adeguata lettura della complessità del supporto pubblico nel mondo rurale?
Roberto Cagliero, Beatrice Camaioni, Simona Cristiano, Nicola D'Alicandro, Pietro Manzoni, Alessandro Monteleone, Fabio Pierangeli
PianetaPSR numero 119 dicembre 2022