Il Piano Strategico della PAC (PSP) è il principale elemento di novità nella programmazione delle politiche agricole degli Stati membri (SM). Implica per la prima volta una concreta integrazione tra i due pilastri della Politica Agricola Comune (PAC), il Fondo Europeo Agricolo di Garanzia (FEAGA) e il Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale (FEASR). A partire da Agenda 2000, la PAC è divisa in due pilastri: il primo accoglie l'insieme degli strumenti di sostegno al reddito degli agricoltori e ai mercati, il secondo riguarda le misure di sviluppo rurale e viene gestito in Italia dalle Regioni e Province Autonome (RAP).
Il PSP sarà attivato attraverso un nuovo modello di implementazione (New delivery model, NDM) che presenta diverse novità, non solo nella programmazione e nella implementazione, ma anche nel monitoraggio e nella valutazione. Il passaggio dall'ormai familiare approccio basato sulla conformità alle norme a quello basato sui risultati conduce a valutare i PSP in base alle prestazioni e al contributo agli obiettivi della PAC (Brennan et al. 2021; Cagliero et al., 2021a)Il nuovo quadro di monitoraggio e valutazione delle prestazioni (PMEF) richiede la lettura del PSP nel suo insieme e chiama gli SM a valutarne l'attuazione in modo integrato, lungo la declinazione degli Obiettivi Specifici (OS). Porre il focus principalmente sul programma nel suo complesso ha una valenza positiva, ma si deve tenere conto dell'esperienza valutativa che è stata capitalizzata dagli SM. Mentre negli ultimi trent'anni le RAP hanno costruito una specifica competenza nel valutare lo sviluppo rurale, i cosiddetti pagamenti diretti (PD) del FEAGA sono stati principalmente valutati a livello unionale. Infatti, in Italia sono stati più spesso oggetto della ricerca scientifica, piuttosto che non del sistema della valutazione di iniziativa dei policy maker.
L'azione integrata tra i due pilastri proposta nel PSP richiederà agli Stati membri e a tutti i soggetti interessati di ampliare e le proprie competenze e la gamma di metodologie valutative, specialmente per gli interventi FEAGA. Si tratta di una sfida nuove che interesserà tutti gli aspetti della valutazione, dalla definizione delle domande, alla identificazione dei metodi e delle fonti, alla strutturazione dei sistemi informativi, fino alla comunicazione. La pianificazione, la preparazione e la conduzione dei processi dovranno tenere conto delle specificità dei PD e le relative implicazioni e criticità.
Questi temi sono stati al centro del recente Good Practise Workshop dell'European Evaluation Helpdesk for the CAP "How to assess direct payments interventions in the new CAP", che ha avuto luogo ad Atene nel novembre 2022[1].
L'introduzione del NDM e del PSP spostano, almeno in via teorica, il focus da un approccio di conformità (compliance-based) a uno prestazionale (performance and results based), vale a dire orientato alla capacità di raggiungere i target (obiettivi) prefissati nella logica di intervento (Cagliero et al., 2021b). In termini valutativi si tratta di focalizzare maggiormente l'attenzione sui cambiamenti attesi e quelli realizzati.
L'azione complessiva degli SM si basa su un solo processo programmatorio, a partire dagli attuali tre (primo pilastro, misure di mercato e sviluppo rurale), e gli interventi selezionati devono essere integrati tra loro per rendere il Piano sinergico, semplice (auspicabilmente) ed efficace nel raggiungimento della performance attesa. La prestazione deve essere misurata e valutata e, di conseguenza, i cambiamenti introdotti con il NDM comportano novità o aggiustamenti anche nei processi valutativi (fig.1). Il nuovo quadro richiede agli SM una rilettura complessiva dei modelli e della governance della valutazione; e questa sfida diventa ancora più complessa dove, come in Italia, lo sviluppo rurale è attuato in modo regionalizzato (Cagliero et.al, 2021 a e b; Bolli et al., 2021, Mathews, 2020; Metta, 2020).
Nei "considerando" del regolamento sui PSP, l'orientamento ai risultati derivante dal NDM implica un solido quadro comune di lettura dell'efficacia dell'attuazione, al quale anche la valutazione deve far riferimento. Il PMEF è basato su un sistema di indicatori selezionati di output, risultato e impatto[2] e la batteria di indicatori dovrebbe essere più mirata che in passato, e possibilmente limitata, per riflettere il più fedelmente possibile la capacità di conseguire gli obiettivi previsti. In coerenza con il principio della gestione concorrente, gli SM, assicurando il coinvolgimento delle RAP nella specificità italiana, sono responsabili della valutazione dei propri Piani Strategici, nelle attuazioni nazionali e regionali, e devono elaborare un piano di valutazione (PdV). Il PdV è uno strumento molto interessante e già utilizzato nel 2014-20 seppure con una certa rigidità di utilizzo (Cagliero e Cristiano, 2013), mentre la nuova regolamentazione dovrebbe assicurarne la necessaria flessibilità, per renderlo più efficace ed efficiente.
L'articolo 140 del Reg. (UE) 2115/2021 norma puntualmente la valutazione dei PSP durante il periodo di attuazione ed ex post in termini di efficacia, efficienza e rilevanza, coerenza, del valore aggiunto a livello di Unione e dell'incidenza al conseguimento degli obiettivi della PAC. Fornisce indicazioni sull'affidamento, sulla raccolta dei dati e sull'obbligo di pubblicazione dei rapporti. La lettura dell'impatto complessivo del PSP sarà oggetto solo di valutazione ex post, ma il PdV deve strutturare e presentare tutte le diverse attività previste durante l'attuazione.
Infine, nel settembre 2022 la Commissione ha emanato gli atti implementativi sul quadro comune per il monitoraggio e la valutazione (Reg. UE 2022/1475). Sempre nell'ottica di un maggiore orientamento verso la performance, sono stati introdotti i, cosiddetti nuovi, elementi chiave di valutazione e i fattori di successo, quali criteri comuni per condurre le valutazioni dei PSP lungo gli OS (Martinos et al., 2021; Brennan et al., 2021). Secondo la Commissione i fattori di successo dovrebbero essere in grado di offrire una migliore lettura del raggiungimento degli obiettivi della PAC, come, ad esempio, la diminuzione delle emissioni di gas serra, la stabilità del reddito agricolo o la crescita delle imprese rurali.
I pagamenti diretti sono un elemento chiave della PAC e costituiscono un sostegno al reddito degli agricoltori al fine di promuoverne la competitività e la sostenibilità, ma anche all'adozione di pratiche agricole più rispettose dell'ambiente. La maggior parte (oltre il 70%) dell'attuale bilancio agricolo dell'UE è dedicata ai PD, raggiungendo quasi 7 milioni di aziende e spesso rappresentando anche una quota importante del reddito dei beneficiari. Si stima che in media i pagamenti diretti abbiano assicurato la metà del reddito degli agricoltori negli ultimi dieci anni (European Commission, 2017).
Le norme che regolano questi interventi sono stabilite a livello unionale, ma la loro attuazione è gestita direttamente dai singoli SM, secondo il principio, già richiamato, della gestione condivisa. Le Autorità nazionali sono responsabili dell'amministrazione e del controllo dei pagamenti e ogni SM ha un certo livello di flessibilità per tenere conto delle proprie specifiche condizioni agricole.
Nella visione della Commissione, i pagamenti diretti nella futura PAC sono legati innanzitutto all'Obiettivo Generale 1 (Promuovere un settore agricolo intelligente, competitivo, resiliente e diversificato che garantisca la sicurezza alimentare a lungo termine). In coerenza, nel PSP italiano gli interventi per il Sostegno di base al reddito per la sostenibilità (BISS) e per il Sostegno ridistributivo (CRISS) sono attivati con particolare rilevanza sull'obiettivo specifico 1, relativo al sostengo del reddito e alla resilienza delle imprese[3]. Nell'ottica della lettura delle prestazioni del PMEF, i fattori di successo proposti per valutare l'OS 1 sono di natura esclusivamente economica e sono legati alla capacità di assicurare un reddito sufficiente, specialmente nel caso di aziende che devono far fronte a condizioni particolarmente difficili, anche nella direzione di una maggiore equità nell'erogazione del sostegno (fig. 2).
Tuttavia, sarebbe riduttivo considerare questi interventi solo dal punto di vista delle performance economiche. La valutazione dovrebbe essere in grado di affrontare l'implementazione dei PD in un quadro più complesso, che ne consideri il ruolo sul territorio, andando oltre la dimensione del reddito. Questi interventi hanno infatti anche un ruolo socioeconomico e una dimensione ambientale rilevanti.
Leggendo gli interventi nell'ottica del cosiddetto "falso dilemma della scelta tra bene privato e bene pubblico" (Haniotis, 2022), i PD affrontano diverse situazioni di fallimento dei mercati (ad es. costo dei fattori, difficoltà nelle filiere, cooperazione tra aziende, innovazione) e delle politiche (ad es. gestione del territorio, trasmissione delle conoscenze) e a volte sono stati chiamanti ad affrontare sfide anche oltre la loro portata, come gli andamenti dei prezzi internazionali o il mercato fondiario.
In sintesi, nel futuro processo di valutazione si dovrebbero tenere presenti almeno tre funzioni principali dei pagamenti diretti, anche considerando il contributo di alcune misure dello sviluppo rurale come le indennità per svantaggi e vincoli ambientali:
Di fronte alla nuova sfida di valutare la complessità dei PD, diventa importante per gli SM fare il punto dello stato dell'arte sull'argomento. L'azione valutativa complessiva a livello unionale è sempre stata condotta dalla Commissione, ma esistono anche diversi lavori accademici e studi più dettagliati e puntuali ai quali si può fare riferimento.
Nel corso dell'incontro organizzato dall'European Evaluation Helpdesk for the CAP sono stati presentati diversi lavori che hanno realizzato una valutazione di questi interventi. I contributi, per quanto condotti su dimensioni e spazi analitici differenti, sono caratterizzati dalla comune ricerca della logica di causalità tra interventi ed effetti attesi e osservati e dalla costruzione di situazioni di confronto, al fine di potere esprimere giudizi rigorosi e affidabili (fig. 3).
La possibilità, o l'impossibilità, di determinare un'appropriata condizione di confronto e la necessità di trovare fonti informative adeguate, sono le criticità principali da affrontare. In questo senso, gli sforzi sono stati concentrati, da un lato, sulla identificazione di diversi modelli di applicazione degli interventi per comporre una situazione di controllo, piuttosto che sulla determinazione di un controfattuale in senso ortodosso, vale a dire una situazione senza intervento; dall'altro, sull'applicazione di un complesso di tecniche valutative, per comporre una triangolazione di metodi a conforto dei risultati. L'approccio generale è mirato a definire un'utile, e utilizzabile, rappresentazione della concreta ricaduta degli interventi. Il tema delle informazioni necessarie, e quindi dei dati disponibili, resta il fattore di maggiore criticità, anche nel senso di un'adeguata governance lungo la complessa filiera dei sistemi informativi disponibili e a supporto delle politiche.
A queste esperienze molto concrete è stato aggiunto un contributo metodologico, solo teorico, in merito alla criticità di identificazione di un rigoroso approccio controfattuale. Anche in questo caso, si evidenzia l'impossibilità di isolare aziende che non ricevono il trattamento. La soluzione proposta si basa sull'utilizzo di un gradiente di intensità rispetto al supporto ricevuto, ma questo approccio nel dibattitto è stato "puntellato" da molteplici caveat, a causa delle modalità di erogazione dei PD, che, come noto, sono fortemente correlati alle specifiche tipologie aziendali e alle superfici detenute (Michalek, 2022).
I pagamenti diretti sono stati fino ad oggi generalmente valutati a livello europeo, ma nel contesto del nuovo quadro di monitoraggio e valutazione delle performance, gli Stati membri dovranno esaminare questi interventi all'interno dei Piani Strategici della PAC. Questo cambiamento epocale richiederà agli SM, e in modo anche particolare per quelli regionalizzati come l'Italia, di ampliare il portafoglio di approcci, metodi, indicatori e fonti di dati.
La realtà non si può ingabbiare in una lettura rigida e non esiste un metodo unico, o a priori migliore degli altri. Occorre essere pragmatici, magari anche naïf, e identificare di volta in volta quale sia il modo più adeguato a comporre un processo di analisi e di confronto consistente, anche attraverso una triangolazione di metodi, al fine validare e confortare i risultati in modo affidabile. L'obiettivo principale deve restare, come sempre, l'uso concreto dei processi di valutazione e non l'esposizione teorica.
La lettura valutativa dei pagamenti diretti comporta significative differenze rispetto ai percorsi già noti nel caso dello sviluppo rurale. Molte di queste differenze comportano criticità sia in termini teorici (ad esempio come stimare la causalità), sia metodologici (come determinare un quadro consistente di confronto), sia tecnici (quali dati raccogliere e come), sia di governo (quale governance attivare e con quali attori?). Già la sola determinazione delle condizioni di valutabilità, cioè un passaggio propedeutico relativamente semplice, apre diversi problemi da affrontare, nonostante la grande esperienza degli SM. In questo quadro, il dettaglio territoriale di partenza a livello regionale e l'esigenza di aggregare a livello nazionale rappresenta una criticità ulteriore, non risolvibile solo con una metavalutazione di sintesi. Anche perché la Commissione sottolinea sempre l'esigenza del NDM di articolarsi e prevedere criteri uniformi a livello unionale, per garantire che le funzioni valutative siano svolte secondo gli stessi standard elevati e gli stessi principi in tutta l'UE (Martinos et al.,2022).
Alla luce di queste preliminari considerazioni, i passi da compiere nell'immediato per affrontare al meglio le criticità della valutazione dei pagamenti diretti nella PAC 2023-2027 potrebbero essere:
Roberto Cagliero, Beatrice Camaioni, Fabio Pierangeli (CREA- RRN)
Virgilio Buscemi (Lattanzio KIBS SpA)
PianetaPSR numero 120 gennaio 2023
