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Valutazione PAC

La valutazione degli aspetti ambientali della PAC 2014-2020

Un'analisi degli effetti delle politiche ambientali della programmazione appena conclusa. 

Fornire una valutazione dell'impatto delle politiche della PAC nel periodo di programmazione 2014-2020 sugli aspetti ambientali delle attività degli agricoltori dell'UE e, contemporaneamente, mettere in evidenza come le misure destinate all'agricoltura biologica stiano contribuendo al raggiungimento degli obiettivi ambientali prefissati dal Green Deal e dalla PAC stessa. Sono questi gli obiettivi dello studio realizzato dall'ISMEA per la RRN che propone una panoramica degli studi più recenti sulla valutazione dell'impatto delle politiche ambientali della PAC, per approfondire l'analisi dei limiti e delle potenzialità delle scelte strategiche adottate negli ultimi anni dall'UE per aumentare il contributo dell'agricoltura alle azioni per la mitigazione dei cambiamenti climatici e per limitare i danni delle attività agricole all'ecosistema. 

Dato che la PAC rappresenta lo strumento chiave per raggiungere gli obiettivi del Green Deal e, uno di questi consiste nel destinare il 25% dei terreni agricoli dell'UE all'agricoltura biologica entro il 2030, nella programmazione 2023-2027 l'agricoltura biologica assume un ruolo ancora più rilevante e le politiche comunitarie sono sempre maggiormente orientate al sostegno di questa pratica. Tuttavia, quantificare l'effettivo impatto degli interventi agro-climatico ambientali sul miglioramento delle condizioni ambientali non è semplice.

Il rapporto dell'ISMEA per la RRN illustra gli obiettivi, la metodologia, l'analisi e i principali risultati dello studio dei servizi della Commissione relativo alla valutazione dell'impatto della PAC appena conclusa sulla biodiversità, sulla qualità del suolo e delle risorse idriche (sulle risorse naturali)[1]; in questo articolo se ne dà una sintesi.

Evoluzione delle misure ambientali nella storia della PAC

Gli aspetti ambientali della PAC hanno acquisito importanza sempre maggiore nel corso degli anni: la riforma del 2013 ha introdotto una nuova combinazione di misure di sostegno verde (figura 1) per affrontare le pressioni sulle risorse naturali e migliorare le prestazioni ambientali dell'agricoltura dell'UE. Tale approccio comprende:

  • una condizionalità semplificata e più mirata, che rappresenta lo strato di base obbligatorio di requisiti e obblighi ambientali derivanti da altre legislazioni che devono essere rispettati per ricevere il pieno finanziamento della PAC, compresi i criteri di gestione obbligatori (CGO) e le buone condizioni agronomiche e ambientali (BCAA);
  • i pagamenti diretti verdi (greening), che rappresentano il 30% dell'importo nazionale dei pagamenti diretti e premiano gli agricoltori per l'applicazione di tre pratiche agricole obbligatorie: mantenimento dei prati permanenti, aree di interesse ecologico e diversificazione delle colture;
  • una maggiore attenzione del secondo pilastro alla sostenibilità, con l'obbligo di riservare almeno il 30% del budget di ciascun PSR a misure volontarie benefiche per l'ambiente e il clima (tra cui misure agro-climatico-ambientali, agricoltura biologica, pagamenti per Natura 2000 e per la Direttiva Quadro sulle Acque, misure forestali e investimenti).
 

Figura 1 - Piramide degli strumenti ambientali della PAC

Fonte: Commissione Europea (2018)
Fonte: Commissione Europea (2018)
 

La tabella 1 fornisce una panoramica delle misure dello sviluppo rurale rilevanti per supportare la gestione sostenibile della biodiversità, del suolo e dell'acqua.

Di seguito verranno sinteticamente presentate le conclusioni della valutazione su efficacia, efficienza, coerenza, rilevanza dei principali strumenti della PAC, in particolare delle misure agro-climatico ambientali e dell'agricoltura biologica (M10 ed M11).

Efficacia

L'AECM (M10) e Natura 2000 (M12) sono le misure della PAC più efficaci nell'affrontare gli obiettivi della biodiversità; tuttavia, gli impatti dei regimi agro-climatico ambientali sono spesso limitati da budget poco consistenti e dall'adesione degli agricoltori, mentre la misura Natura 2000 è stata poco utilizzata dagli Stati membri (nonostante un aumento del 45,5% delle superfici sostenute nell'ambito della M12).
 
La M11 contribuisce alle pratiche che limitano la perdita di materia organica del suolo e incoraggia attività positive per la biodiversità e l'inquinamento del suolo attraverso restrizioni sul tipo di prodotti fitosanitari e fertilizzanti. La M10 sostiene la riduzione della lavorazione del terreno sui seminativi, ma è stata limitata ad aree specifiche e, quindi, non ha portato a una copertura significativa a livello europeo. Anche il mantenimento dei residui colturali, la concimazione e l'applicazione di compost hanno avuto effetti limitati.

Gli strumenti e le misure della PAC più rilevanti per la gestione sostenibile delle acque includono la condizionalità, che rafforza i controlli dei requisiti stabiliti al di fuori della PAC (come la direttiva sui nitrati) e stabilisce standard minimi obbligatori per le buone condizioni agronomiche e ambientali dei terreni destinati all'acqua (in particolare le fasce tampone, l'autorizzazione per l'estrazione dell'acqua in caso di irrigazione, il divieto di scarico di sostanze pericolose elencate). Mentre la condizionalità fornisce un livello di protezione di base, l'AECM (M10) e l'agricoltura biologica (M11) sono le misure del secondo pilastro più efficaci per ridurre le pressioni agricole sulla qualità dell'acqua.

Efficienza

L'efficienza degli strumenti e delle misure della PAC per la gestione sostenibile delle risorse naturali è valutata esaminando se esistano opportunità per migliorare il rapporto tra costi e benefici e se l'onere amministrativo è proporzionato al sostegno fornito e ai risultati ottenuti. 

Per l'agricoltura biologica (M11) il livello di aiuti può essere considerato efficiente, dato che questa riduce notevolmente i rischi di inquinamento delle acque da fertilizzanti e pesticidi e i relativi costi di disinquinamento. D'altro canto, gli investimenti (M4) destinati a operazioni rilevanti per l'acqua non sono risultati molto efficienti per la protezione delle acque dall'inquinamento. Il rapporto tra i pagamenti distribuiti e i benefici osservati della misura di diversificazione delle colture è considerato basso, soprattutto perché non ha portato a cambiamenti significativi nelle pratiche agricole utili alla gestione sostenibile del suolo.

Gli strumenti e le misure della PAC con i maggiori benefici per la biodiversità e il suolo (in particolare la M10) sono anche quelli che comportano i maggiori costi amministrativi, ma ciò è considerato complessivamente proporzionato, data la complessità intrinseca di alcune delle pratiche di gestione che richiedono il sostegno.

Coerenza

La coerenza interna degli strumenti e delle misure della PAC a sostegno della gestione sostenibile della biodiversità, del suolo e dell'acqua è notevole e vi sono numerose opportunità di combinare le misure in modo sinergico, come ad esempio le misure agro-climatico ambientali (M10), la misura per l'agricoltura biologica (M11), la misura Natura 2000 (M12) e gli investimenti non produttivi (M4), alle quali si può sommare il sostegno al trasferimento di conoscenze (M1), ai servizi di consulenza (M2) e alla cooperazione (M16), nonché al sistema di consulenza aziendale. Il sostegno accoppiato volontario alle colture azotofissatrici e all'allevamento (che contribuisce indirettamente al mantenimento dei pascoli e alla promozione dell'uso di letame entro i limiti consentiti) può avere indirettamente un effetto positivo sulla gestione del suolo.

Gli strumenti e le misure della PAC sono per lo più coerenti con le altre politiche nazionali e dell'UE relative alla biodiversità, al suolo e all'acqua; alcune politiche ambientali dell'UE sono fortemente collegate alla PAC attraverso requisiti di gestione obbligatori (ad esempio, la direttiva quadro sulle acque, la direttiva sui nitrati e la direttiva sull'uso sostenibile dei pesticidi).

Rilevanza

Durante il periodo di osservazione, la PAC ha avuto un ruolo importante nella gestione sostenibile delle risorse naturali; nel complesso, la PAC ha avuto un effetto positivo in una situazione in cui gli indicatori di contesto disponibili indicavano una continua pressione sulla biodiversità, sul suolo e sulle risorse idriche.

L'analisi identifica sfide particolari che la PAC non affronta sufficientemente o per nulla in modo pertinente:

  • La compattazione del suolo, la biodiversità del suolo e l'inquinamento mancano di misure mirate.
  • La diversificazione delle colture non ha incentivato a sufficienza l'attuazione di rotazioni colturali diversificate che favoriscono la qualità del suolo.
  • La PAC non è stata in grado di fornire agli agricoltori una rete di sicurezza specifica per incoraggiare l'assunzione di rischi nel passaggio a pratiche di agricoltura conservativa.
  • Mancano misure specifiche per l'uso di prodotti farmaceutici o di prodotti per la pulizia nel settore zootecnico (per quanto riguarda la qualità dell'acqua).
  • Manca un aiuto alle aziende agricole irrigate per adattarsi agli episodi di stress da carenza idrica, sostenendo la loro diversificazione con colture alimentate dalla pioggia nelle aree soggette a siccità.

Valore aggiunto dell'UE

Gli strumenti e le misure della PAC, in particolare quelli programmati nell'ambito del secondo pilastro e finanziati dal FEASR, forniscono un valore aggiunto europeo alla biodiversità e ai paesaggi, al suolo e all'acqua. Il valore aggiunto dell'UE si crea anche trattando queste risorse naturali come una responsabilità condivisa visto che richiedono una gestione transfrontaliera e azioni congiunte per garantire la coerenza. Un'azione congiunta a livello dell'UE crea inoltre condizioni di parità per tutti gli Stati membri, a condizione che il sistema di controlli e sanzioni a livello degli Stati membri non porti a distorsioni.

La PAC offre inoltre agli Stati membri la certezza giuridica sugli obiettivi e sulla disponibilità di finanziamenti per le risorse naturali. La rete e la condivisione delle conoscenze a livello europeo finanziate dalla PAC apportano un valore aggiunto all'UE. Tuttavia, la PAC ha portato scarsi risultati nel coordinamento tra le autorità degli Stati membri e delle regioni dell'UE, principalmente per la mancanza di definizioni comuni di qualità del suolo e di minacce per il suolo.

Principali conclusioni

Complessivamente i pagamenti agroclimatico-ambientali e l'agricoltura biologica sono le misure della PAC più efficaci nel contribuire alla gestione sostenibile delle risorse naturali, con la condizionalità che fornisce un livello minimo di protezione ambientale. Il supporto della PAC all'agricoltura biologica ha contribuito in modo significativo allo sviluppo di questa pratica e, quindi, alla diffusione di un cambiamento nelle tecniche di gestione aziendale, cosa che ha avuto un impatto positivo sulla qualità dell'acqua e benefici misurabili per la biodiversità. 

 
 

Documenti da consultare

 

Note

  • [1] Commission Staff Working Document, Evaluation impact of the CAP on biodiversity, soil and water (natural resources) {SWD (2021) 425 final}, 17 dicembre 2021.
 
 

Riccardo Meo
Direzione per lo Sviluppo Rurale, Ismea
Chiara Paffarini
Università degli Studi di Perugia, Dipartimento di Scienze Agrarie, Alimentari e Ambientali, Unità di ricerca di Bioeconomia

 
 

PianetaPSR numero 125 giugno 2023