Spesa pubblica in agricoltura e modelli di sostegno regionale

Il sostegno pubblico all'agricoltura è un ambito di studio ampiamente sviluppato dal Centro di ricerca Politiche e Bio-economia del CREA che, con una propria metodologia, sin dagli anni Novanta analizza e quantifica l'intervento pubblico destinato al settore. 

Tale metodologia, attraverso la riaggregazione delle fonti di finanziamento e l'adozione di codici di riclassificazione della spesa pubblica, consente di uniformare il quadro informativo sul sostegno al settore mettendo in evidenza le sue componenti (comunitaria, statale, regionale), l'entità delle risorse finanziarie, le relative finalità economiche, i soggetti erogatori nonché le modalità di erogazione e i beneficiari degli interventi. 

Tali informazioni alimentano una specifica Banca Dati idonea sia a delineare un quadro omogeneo della spesa a livello territoriale (con un dettaglio regionale) e temporale, sia a valutare l'efficienza e l'efficacia degli interventi di politica agraria. 

Partendo dalla suddetta base dati il presente lavoro si pone l'obiettivo di analizzare dal punto di vista qualitativo e quantitativo il sostegno al settore e, attraverso l'utilizzo della Cluster Analysis, di individuare modelli regionali di sostegno pubblico in agricoltura, definiti sulla base dell'incidenza delle diverse componenti di spesa rispetto ai trasferimenti complessivi.

Il sostegno pubblico complessivo in agricoltura corrisponde all'insieme degli aiuti previsti dai diversi livelli decisionali (Unione europea, Stato, Regioni/Province autonome) destinati a incentivare la crescita economica del settore. Tale supporto può avvenire in maniera diretta, attraverso l'erogazione di pagamenti effettivi indicati come trasferimenti, o in modo indiretto, sotto forma di agevolazione fiscale, contributiva e previdenziale sui redditi degli agricoltori che pagano all'Erario somme minori rispetto a quelle dovute in relazione alle aliquote ordinarie.

Nella figura 1 è rappresentato lo schema del sostegno indirizzato al settore agricolo e le relative componenti in funzione dei soggetti decisori ed erogatori quale elemento di raccordo del sistema multilivello caratterizzante l'intervento pubblico italiano in agricoltura.

Una parte dei trasferimenti provenienti dall'Unione europea (1) - e nello specifico quelli erogati dal I Pilastro e dai programmi comunitari, sono caratterizzati da un ruolo piuttosto limitato esercitato dallo Stato e dalle Regioni nell'ambito del processo decisionale, rispetto a quello che, invece, viene svolto con riferimento ad altri flussi comunitari come avviene per il II Pilastro, relativamente al quale il ruolo dello Stato e delle Regioni è rilevante, sia in fase di programmazione che di gestione (2).

Accanto al sostegno europeo vanno considerati gli interventi attivati a livello statale. Alcuni di questi, analogamente ai precedenti, si caratterizzano come flussi di spesa (3), altri - le agevolazioni fiscali e tributarie, previdenziali e contributive - corrispondono ad una riduzione dei prelievi statali (4). Infine, i flussi di spesa determinati autonomamente dalle Regioni (5) sulla base delle proprie disponibilità di bilancio, completano il quadro del sostegno in agricoltura.

Nel 2020 il sostegno pubblico al settore, in termini di volume complessivo e di contributi offerti dalle singole componenti decisionali di spesa, è pari a 10,9 miliardi di euro a valori correnti, attribuibili per circa i due terzi (64,6%) alle azioni di politica agraria comunitaria; seguono la quota di spesa che si origina dall'attuazione delle politiche statali (19,9%) articolate nei trasferimenti e nelle agevolazioni, e quella relativa al sostegno derivante dalle politiche regionali (15,5%) (Figura 2).

I dati relativi all'ultimo anno disponibile si discostano da quelli medi riferiti al decennio 2010-2020 che indicano un maggior volume del sostegno complessivo - in media pari a 12,3 miliardi di euro annui - e una differente incidenza del sostegno comunitario, statale e regionale, calcolata rispettivamente nella misura del 58,5%, 24,3% e 17,2%. Si osserva che il calo del sostegno è attribuibile in maggior misura alla riduzione sia della componente statale in termini di trasferimenti e di agevolazioni sia di quella regionale, mentre per i trasferimenti comunitari lo scostamento è positivo.
 

Un quadro di dettaglio della spesa agricola pubblica si ottiene attraverso una lettura dei dati elaborati a livello regionale. Avviando l'analisi a partire da quella che risulta la principale fonte di sostegno al settore agricolo a livello nazionale, ossia i trasferimenti attivati dalla Politica Agricola Comunitaria (PAC) considerata nel suo complesso (I Pilastro e II Pilastro), tra le regioni si rilevano situazioni diversificate (Figura 3): soltanto Valle d'Aosta, Liguria e Trentino-Alto Adige si attestano su percentuali inferiori al valore medio nazionale; al contrario, per un gruppo piuttosto numeroso di regioni (Abruzzo, Calabria, Campania, Friuli Venezia Giulia, Lazio, Lombardia, Sardegna, Sicilia, Toscana) il peso di tali trasferimenti è prossimo a quello medio nazionale, con un'incidenza che va dal 50,1% per il Friuli Venezia Giulia fino al 59,5% per la Toscana. Nelle restanti regioni (Basilicata, Emilia-Romagna, Marche, Molise, Piemonte, Puglia, Umbria, Veneto) l'incidenza dei trasferimenti PAC, sul totale delle risorse, è superiore al 60%. 

Con riferimento all'analisi della composizione del sostegno su scala regionale, al fine di identificare l'esistenza di differenti modelli di sostegno, è stata adottata la tecnica della Cluster Analysis utilizzando quale variabile l'incidenza delle diverse componenti della spesa rispetto all'ammontare del sostegno totale a livello regionale, calcolata utilizzando i valori medi del periodo 2010-2020. Al fine di normalizzare le misure, cioè per tenere conto degli aspetti riconducibili alla scala e quindi "neutralizzare" l'effetto dimensionale, la percentuale di ciascuna modalità di sostegno (I Pilastro, II Pilastro, Stato, Regione ed Agevolazioni), calcolata rispetto all'ammontare del sostegno totale a livello regionale, è stata rapportata all'analoga percentuale calcolata a livello nazionale. Per ciascuna regione, quindi, sono stati calcolati cinque differenti parametri, indicati come quozienti di localizzazione (QL), uno per ciascuna componente della spesa (QL I Pilastro, QL II Pilastro, QL Stato, QL Regione, QL Agevolazioni). I valori dei QL maggiori dell'unità, che corrispondono ad un'incidenza della specifica modalità considerata (es. I Pilastro) superiore alla media italiana, identificano la regione con una prevalenza di tale modalità di sostegno. Viceversa, un valore di QL minore di 1 indica un peso del sostegno minore di quanto si rilevi a livello dell'intero Paese.

I risultati consentono l'identificazione di sei cluster in base al livello di similarità nella composizione della spesa (Figura 4).

Fra le regioni che basano il proprio modello di sostegno su fonti comunitarie, si può distinguere un primo gruppo caratterizzato dalla prevalenza dell'intervento comunitario attivato sia dal I Pilastro che dal II Pilastro della PAC, pertanto denominato "Prevalenza comunitaria" (azzurro chiaro), che comprende Piemonte, Veneto, Umbria e Molise. Accanto a questo, si individua un secondo gruppo, costituito da Lombardia, Marche e Puglia (verde), in cui prevale il sostegno del solo I Pilastro.

Numerose regioni, invece, adottano un modello incentrato su fonti non comunitarie. Tra queste, si individua un gruppo in cui si riscontra il maggiore peso delle agevolazioni e dei trasferimenti statali e regionali ("sostegno non comunitario"), che comprende la maggioranza delle regioni (grigio).

Altre regioni, invece, vedono la prevalenza di un'unica fonte non comunitaria: è il caso di Valle d'Aosta, Trentino-Alto Adige, Sardegna e Calabria (arancione scuro) che si contraddistinguono per la maggiore incidenza del sostegno regionale, e della Liguria (arancione chiaro), che fa gruppo a sé per la preponderanza della spesa statale.

Allo scopo di analizzare la dinamica dei diversi modelli di sostegno regionale durante il periodo considerato (Figura 5), sono stati utilizzati i valori di QL calcolati con l'utilizzo delle medie mobili triennali semplici. 

Nel periodo preso in esame si osserva che soltanto Liguria, Marche e Puglia hanno mantenuto immutato il proprio modello di sostegno mentre Valle d'Aosta, Trentino-Alto Adige, Emilia-Romagna, Toscana e Campania si sono allontanate solo occasionalmente dal modello che caratterizza ciascuna regione per l'intero periodo. Al contrario, in numerose regioni si sono alternati da due a quattro modelli di sostegno.

Il sostegno pubblico è una fonte di finanziamento importante per lo sviluppo del settore agricolo. È noto e ampiamente riconosciuto sia dagli studiosi che dai decision maker che in assenza di interventi pubblici la maggior parte delle imprese agricole non riuscirebbe a stare sul mercato e che le barriere di tipo finanziario rappresentano il principale vincolo a cui esse sono sottoposte. La maggior parte degli interventi di sostegno si basa, quindi, su misure di supporto finanziario diretto (sotto forma di aiuti) o indiretto (incentivi fiscali e previdenziali). Accanto al ruolo di supporto economico fornito agli agricoltori la spesa pubblica svolge una fondamentale funzione di indirizzo del settore. In tal senso, nell'UE la PAC rappresenta da sempre una delle principali politiche di sostegno dell'agricoltura che affianca all'obiettivo di sostenere il reddito degli agricoltori anche quello di migliorare le condizioni socioeconomiche delle aree rurali, evolvendosi nel tempo per rispondere alle sfide economiche, ambientali e territoriali che l'Unione si è trovata ad affrontare, sia nell'ambito dell'agricoltura che in un contesto più ampio. Nonostante ciò, l'analisi svolta rileva una diminuzione dell'entità del sostegno pubblico al settore agricolo italiano dovuta ad una riduzione dei trasferimenti sia a livello nazionale che regionale, oltre che ad un ridimensionamento delle agevolazioni. In leggero aumento risultano, invece, le risorse erogate dall'UE. 

Lo studio ha consentito, inoltre, di individuare diversi modelli di sostegno pubblico al settore agricolo che si originano dalla differente capacità del tessuto regionale di attrarre risorse in funzione delle specificità produttive, degli obiettivi programmatici e dell'efficienza nella gestione della spesa. Tale capacità, in ultima analisi, è destinata a riflettersi sulle dinamiche e sull'entità dei flussi finanziari indirizzati al settore primario e sull'effettivo raggiungimento dei risultati previsti in fase di programmazione ai diversi livelli di governance.

Lucia Briamonte, Dario Macaluso, Paolo Piatto, Mariagrazia Rubertucci
CREA PB