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Riforma Pac

Condizionalità e riserva: opportunità e rischi

Le condizioni minime ex ante e la premialità di performance rappresentano due importanti novità per lo Sviluppo rurale per qualificare la spesa e raggiungere gli obiettivi 
 

Nel futuro Sviluppo rurale l'efficienza delle amministrazioni responsabili dell'attuazione dei programmi non sarà più misurata esclusivamente dalla capacità di spendere velocemente le risorse a disposizione ed evitare il disimpegno automatico, ma anche da due nuovi strumenti: la condizionalità ex ante e la riserva di performance.
La ratio di questi strumenti è tra loro diversa. Con la condizionalità ex ante, la volontà della Commissione europea è quella di garantire alcune condizioni minime - per lo più di carattere normativo, amministrativo e organizzativo - che dovrebbero migliorare la possibilità di assicurare l'efficienza e l'efficacia nel raggiungimento degli obiettivi della politica di sviluppo rurale. L'assenza di una o più di queste condizioni mette lo Stato membro e le Autorità di gestione dei programmi nella necessità di definire un percorso con precisi impegni per il loro soddisfacimento, con il potenziale blocco nell'erogazione dei pagamenti comunitari se in fase di verifica ex post (nel 2019) venisse verificato il mancato rispetto degli impegni assunti.
La riserva di performance, invece, insiste sulla capacità dei programmi di raggiungere i propri obiettivi, stimolando le amministrazioni responsabili attraverso una "premialità" da assegnare ai programmi più virtuosi.
In questi termini condizionalità e riserva di performance appaiono due strumenti positivi e auspicabili; tuttavia, è necessario analizzarli con attenzione per evitare che da opportunità si possano trasformare in un vincolo per i nostri programmi e per i potenziali beneficiari degli interventi.
Per quanto riguarda la condizionalità ex ante, le norme di riferimento vengono definite in parte nell'articolato del Regolamento "ombrello" (che detta norme comuni sui Fondi strutturali e sul Feasr) del Regolamento sullo Sviluppo rurale (Reg. SR), in parte nei rispettivi allegati in cui sono riportate le condizioni di dettaglio. Vengono previste, in particolare, tre diversi livelli di condizionalità da rispettare:

  • quelle "macroeconomiche" (art. 21 del Reg. "ombrello"),  finalizzate al rispetto del patto di stabilità e che possono comportare, da parte della Commissione, la richiesta di revisione del Contratto di partnership o dei programmi, ma anche la sospensione dei pagamenti nel caso vengano ravvisate inadempienze da parte dello Stato membro;
  • quelle "generali"  (Allegato IV del Reg. "ombrello" e art. 10 del Reg. SR), finalizzate ad assicurare il rispetto di alcuni principi comuni dell'Unione europea e/o della programmazione comunitaria (antidiscriminazione, parità di genere, disabilità, rispetto normativa su appalti pubblici, su aiuti di stato, valutazione di impatto ambientale, sistemi statistici e di monitoraggio);
  • quelle "tematiche", collegate alle priorità strategiche del Feasr (Allegato IV del Reg. SR), finalizzate ad assicurare il rispetto di alcuni elementi strettamente collegati al raggiungimento degli obiettivi dello sviluppo rurale e/o all'operatività di alcune misure specifiche.

Come si può comprendere da questi primi elementi di analisi, il quadro di riferimento è tutt'altro che semplice e può essere ricco di insidie e rischi nel corso dell'attuazione dei programmi. Dal punto di vista generale, si può osservare come per il Feasr le onerose condizioni da rispettare non siano sono accompagnate da alcuni strumenti di semplificazione e flessibilità previsti per gli altri fondi strutturali (applicazione del principio della proporzionalità dei controlli, introduzione di strumenti operativi semplificati-Joint action plans, adattabilità della regola del disimpegno automatico, possibilità di predisporre programmi tematici a livello nazionale), creando una discriminazione tra i Fondi che finanziano le diverse politiche di sviluppo dell'Unione europea.
Un altro aspetto critico è collegato al possibile mancato rispetto della condizionalità macroeconomica, che ovviamente viene verificato a livello di Stato membro e non al livello territoriale in cui si applicano i programmi in un contesto di programmazione regionalizzata. Le azioni conseguenti previste dal regolamento rischiano però di riflettersi anche su programmi regionali per azioni che possono trascendere dalla capacità delle Regioni  e sono da ricondurre alla responsabilità del Governo centrale.
Anche con riferimento alle condizioni generali e tematiche, si può notare come molto spesso non dipendano direttamente dall'Autorità di gestione di un programma, ma siano riconducibili all'autorità politica o ad altri Dipartimenti regionali. L'assenza delle condizioni ex ante rischia di scaricare sull'Autorità di gestione del programma l'onere di doversi fare carico di specifiche attività non per forza riconducibili all'attuazione, aumentando l'onere burocratico e distogliendo l'attenzione dagli obiettivi del programma stesso.
Infine, un'attenta valutazione deve essere fatta sulla sostenibilità e sulla fattibilità di alcune specifiche condizioni, come ad esempio la capacità di "riduzione del tempo necessario per costituire un'impresa a 3 giorni lavorativi e del costo a 100 Euro" o la "presenza di un piano di investimenti infrastrutturali nelle NGA".
Il funzionamento della riserva di performance (artt. 18-20 del Reg. "ombrello) è in parte collegato alle condizionalità. Infatti, l'assegnazione della riserva sarà condizionata al raggiungimento delle condizionalità oltre che al raggiungimento di alcuni risultati collegati agli obiettivi del programma (milestones). La riserva dovrebbe essere pari al 5% delle risorse assegnate a ciascuno Stato membro, che per il FEASR potrebbe essere integrata con le risorse rientrate sul bilancio comunitario al seguito del recupero da spese non ammissibili o da sanzioni. E' evidente che il rischio maggiore collegato a tale strumento sia rappresentato dalla mancata assegnazione della riserva, in un contesto di risorse scarse e potenzialmente ridotte rispetto all'attuale periodo di programmazione.L'attuale formulazione dei Regolamenti sembra comunque assicurare che la mancata assegnazione della riserva per un programma, rimanga comunque all'interno dello stesso Stato membro.
Altro elemento di criticità potrebbe essere rappresentato dal metodo e dai criteri per la verifica del raggiungimento dei milestones del programma. Andranno, infatti, definiti idonei indicatori pertinenti, recanti informazioni essenziali sui progressi di una priorità, trasparenti, con obiettivi verificabili oggettivamente e fonti di dati identificate e disponibili al pubblico, verificabili, senza un onere amministrativo eccessivo, coerenti tra i vari programmi operativi. Fondamentale da questo punto di vista potrà essere il ruolo della Rete Rurale Nazionale, sia nella fase di definizione delle "regole del gioco", sia nella fase della verifica del raggiungimento degli obiettivi.


Alessandro Monteleone

PianetaPSR numero 3 - ottobre 2011