Risorse idriche, l'esperienza dell'Osservatorio permanente dell'Autorità di Bacino Distrettuale dell'Appennino Settentrionale

Nel febbraio 2016 il Ministero dell'Ambiente, nell'ottica di garantire il monitoraggio continuo della risorsa idrica, anche tenendo conto degli effetti dei cambiamenti climatici e di ottemperare a quanto dettato nella Direttiva Quadro Acque (2000/60/CE), ha promosso gli Osservatori permanenti per gli utilizzi idrici, con l'obiettivo di rafforzare la governance in ambito distrettuale e programmarne gli usi, in un contesto di sostenibilità ambientale, economica e sociale e nel pieno rispetto delle finalità di raggiungimento degli obiettivi di qualità dei corpi idrici. Gli Osservatori sono stati istituiti per ciascuno dei sette Distretti Idrografici (Legge 221/2015) nel luglio 2016, con protocolli di intesa che hanno coinvolto, oltre alle Autorità di Distretto, i Ministeri (MASE, MASAF, MIT), gli Istituti di ricerca (ISPRA, ISTAT, CREA, CNR), le Regioni, l'ANBI e altri soggetti pubblici e privati competenti in materia.

L'Osservatorio è una struttura operativa permanente volontaria a supporto del governo integrato dell'acqua che cura, raccoglie ed aggiorna i dati che riguardano l'uso e la disponibilità dell'acqua nel distretto idrografico. Gli Osservatori sono affiancati dal Comitato tecnico di coordinamento nazionale, istituito sempre nel 2016 dal MASE per armonizzare a livello nazionale i criteri per la determinazione della severità idrica, i principali parametri per monitorare e valutare le condizioni ambientali e le modalità di validazione e trasmissione dei dati.

A seguito dell'emanazione della Legge 13 giugno 2023, n. 68 (c.d. "Decreto siccità), l'Osservatorio diviene organo dell'Autorità di Bacino Distrettuale, ai sensi dell'art. 63, comma 3, del decreto legislativo n. 152 del 3 aprile 2006, e opera sulla base degli indirizzi adottati ai sensi dell'art. 63, commi 2 e 5 dello stesso decreto.

La gestione proattiva della risorsa idrica molto dipende dall'adozione di strategie comuni e opportunamente condivise, strumenti e metodi, nonché da una rigorosa e puntuale conoscenza del territorio, che è per sua natura dinamico e mutevole, soprattutto per la presenza di elementi antropici. Il Piano di Gestione delle Acque 2021-2027 (PGA), approvato con D.P.C.M. del 07/06/2023 e pubblicato in G.U. n. 214 del 13/09/2023 (III ciclo di pianificazione), è articolato sulla nuova delimitazione distrettuale avvenuta con la Legge n.221/2015 e comprende, ora, i bacini liguri regionali, il bacino del Magra, il bacino del Serchio, il bacino dell'Arno e tutti i bacini regionali toscani dal Carrione all'Albegna, con esclusione del bacino del Fiora (confluito nel distretto Idrografico dell'Appennino Centrale) e di tutti i bacini del versante Adriatico (che sono passati al distretto Padano). Il distretto occupa una superficie di 24.300 kmq e si sviluppa principalmente nelle Regioni Liguria e Toscana e in alcuni comuni (n.7) della provincia di Perugia (Figura 1). L'assetto territoriale, anche se notevolmente ridotto come superficie rispetto a quello sul quale si sono articolati i primi due cicli di pianificazione, è più omogeneo dal punto di vista climatico, idrologico e antropologico, anche se la presenza di oltre 30 bacini con recapito diretto a mare e dimensioni notevolmente variabili, rende, nel complesso, assai articolata la gestione della risorsa idrica. 

L'attività agricola che insiste nel comprensorio distrettuale ha, anch'essa, un impatto significativo sulla risorsa idrica disponibile: basti pensare che sul territorio operano circa 65.000 aziende agricole, aventi una superficie agricola utilizzata di 680.000 ettari, corrispondenti a circa il 5,6 % di SAU totale (solo Regioni Toscana e Liguria). Dalla tabella seguente, è possibile verificare come la produzione agricola distrettuale sia orientata verso le coltivazioni di legnose agrarie, ad esclusione degli agrumi: la Regione Toscana primeggia nella produzione di uva da vino (153.815 tonnellate), frumento duro (172.135 tonnellate) e pomodoro da industria (153.915 tonnellate); la Regione Liguria eccelle rispettivamente per la produzione di olive (26.627 tonnellate) e uva da vino (11.409) (Tab.1).

Da non dimenticare l'attività agrituristica, da considerarsi quasi come attività prevalente: difatti, in questi territori, le aziende agrituristiche sono in media circa il 55% del totale regionale. Sono numerose, inoltre, le aziende toscane che commercializzano attraverso canali di vendita diretta in azienda (circa il 2,3% del totale nazionale) o attraverso conferimento verso organismi associativi (circa 1,5% del totale nazionale); di contro, in Liguria, le aziende agricole preferiscono commercializzare la loro produzione attraverso il libero mercato (circa lo 0,33% del totale nazionale). Emerge che l'agricoltura ligure si è adattata nel corso del tempo ad ambienti rurali non facili, conferendo a questa attività primaria i tratti tipici della multifunzionalità, con una valenza non meramente produttiva, ma anche sociale e ambientale. Le aziende agricole della regione Toscana, invece, hanno puntato ad accrescere il reddito aziendale, attraverso la diversificazione delle produzioni, supportate da un contesto socio-territoriale che favorisce tali strategie di agricoltura multifunzionale. Se si associano anche le numerose indicazioni geografiche presenti sul territorio ed i marchi di agricoltura biologica, è possibile affermare che il sistema agricolo regionale toscano assorbe tutte le dimensioni della multifunzionalità agricola (economica, sociale, e ambientale), così come auspicato nei documenti di politica agricola comunitaria.

Per quanto riguarda la gestione della risorsa idrica, i sistemi di irrigazione adottati a livello aziendale sono in prevalenza quelli relativi al metodo dell'aspersione (70%) per le aree della Regione Toscana, mentre per quanto riguarda la Regione Liguria è presente nella quasi totalità dei casi il sistema di infiltrazione (96,3%) (Tab.3).

Il servizio idrico di irrigazione nel Distretto è rappresentato da 9 Enti irrigui, rispettivamente 3 in Liguria e 6 in Toscana, comprendenti 27 comprensori irrigui (Tab.4). Si evidenzia in ogni caso la scarsa estensione del sistema di irrigazione consortile: sia in Liguria che in Toscana l'autoapprovvigionamento da acque superficiali o da pozzi è il sistema più diffuso.

Dalla breve analisi condotta, è possibile affermare che l'attività agricola del territorio distrettuale è stata sempre associata alla sua valenza paesaggistica ed ambientale ed i percorsi di diversificazione intrapresi dalle aziende agricole, supportati anche dalle politiche di sviluppo rurale, hanno portato ad offrire sempre più servizi tanto ai territori di appartenenza, quanto alle aree urbane, combinandosi con la crescita dei servizi ambientali. 

È evidente che l'uso sostenibile delle risorse naturali come l'acqua non può prescindere da questo connubio ed è molto importante l'azione di governance svolta dalle Autorità di distretto. In quest'ottica, l'Autorità dell'Appennino Settentrionale, dal 2015, ha inserito nella disciplina del Piano di gestione del rischio di alluvioni una norma ad hoc (l'art. 21 della disciplina di PGRA) sui Contratti di fiume, riconoscendo allo strumento del contratto di fiume un valore strategico per la tutela, la corretta gestione delle risorse idriche e la valorizzazione dei territori fluviali unitamente alla salvaguardia dal rischio idraulico, contribuendo allo sviluppo locale. L'Autorità, infatti, è impegnata attivamente nella partecipazione ai tavoli e gruppi di lavoro promossi nell'ambito dei numerosi percorsi partecipativi "Verso il contratto di fiume", volta a promuovere, tra l'altro, la partecipazione attiva del pubblico e la diffusione delle informazioni ambientali connesse alle tematiche di percezione e di gestione del rischio, di tutela delle acque e degli ecosistemi acquatici. Tale aspetto è stato ulteriormente dettagliato in fase di stesura del terzo PGA, che è stato corredato da Indirizzi di Piano (https://www.appenninosettentrionale.it/itc/?page_id=) che prevedono, all'art. 28, specifica disciplina per contratti di fiume, di lago, di costa e falda. Anche l'Osservatorio è misura gestionale di Piano, a carattere preventivo e proattivo, con lo scopo di rafforzare la cooperazione e il dialogo tra tutti gli attori pubblici e privati che si occupano di acqua, misura riportata negli Indirizzi di PGA (art.29) e nel "cruscotto di Piano", strumento informatico dove sono depositati e connessi tutti gli elementi del PGA (https://pdgadj.appenninosettentrionale.it/DPSIRhome/misure/M0011/).

Le attività avviate sul territorio distrettuale a seguito della costituzione dell'Osservatorio si sono avvalse di esperienze di analoghe strutture già operanti su alcuni bacini del distretto, riviste alla luce delle indicazioni del Protocollo istitutivo del 2016. È stato quindi predisposto ed approvato il regolamento di funzionamento, organizzato uno specifico spazio sul sito del distretto dedicato ai lavori dell'Osservatorio (https://www.appenninosettentrionale.it/itc/?page_id=963), individuati, tra quelli proposti a livello nazionale in apposite linee guida, gli indicatori più rappresentativi dello stato della risorsa distrettuale attraverso i quali definire il livello di severità idrica, articolato, nel Protocollo 2016, in severità idrica normale, bassa, media e alta, in funzione del quale articolare le attività e gli scenari. L'Autorità di Distretto dell'Appennino Settentrionale si è anche dotata di uno strumento informatico in grado fornire in maniera oggettiva un primo livello di severità idrica, articolato per aree specifiche del distretto e attraverso una combinazione degli indicatori, livello di severità da validare comunque in sede di Osservatorio.

L'Autorità di distretto ha svolto, in questi anni, sia il ruolo di segreteria dell'Osservatorio, convocando riunioni, organizzando le sedute e pubblicando bollettini periodici sullo stato della risorsa, che di coordinamento dei soggetti rappresentati.

Con l'Osservatorio è stato possibile prevenire o mitigare in maniera significativa criticità che si sono manifestate sul territorio e che avrebbero potuto avere impatti sicuramente molto più pesanti sul tessuto socio-economico se non gestite. Durante le crisi idriche, numerose sono state le sedute convocate per monitorare lo stato della risorsa attraverso l'analisi degli indicatori (tra cui SPI, previsioni meteo a breve, medio e lungo periodo, disponibilità negli invasi e negli acquiferi, livelli piezometrici e idrometrici, soddisfacimento dei prelievi), nonché le possibili misure di mitigazione attraverso il lavoro congiunto dei Membri dell'Osservatorio. Le azioni direttamente individuate dall'Osservatorio sono state sostanzialmente di natura gestionale (ad esempio protocolli di gestione degli invasi, limitazione ai prelievi con determinati livelli di priorità, sospensione dei prelievi, indirizzi alla popolazione, gestione delle opere idrauliche), spesso a supporto di specifiche norme presenti nella pianificazione delle acque. Ma le attività dell'Osservatorio non si sono limitate a questo: il quadro conoscitivo condiviso a tutti i livelli e da tutti i settori ha anche fornito precise indicazioni su dove è più necessario prevedere interventi strutturali necessari per il superamento delle criticità, dando quindi un forte supporto alla fase di pianificazione e programmazione territoriale.

All'interno dell'Osservatorio sono stati affrontati vari periodi fortemente siccitosi, tra cui quello del 2017 e quello del 2022, per i quali in ogni caso si è arrivati alla dichiarazione di stato di emergenza idrica regionale e poi nazionale su tutto il distretto. Per quanto riguarda il 2022, il Consiglio dei Ministri, in data 28 dicembre 2022 (GU n.5 del 07/01/2023), ha deliberato la proroga dello stato di emergenza, fino al 31 dicembre 2023, in relazione alla situazione di deficit idrico in atto ai territori delle diverse Regioni italiane, compreso Liguria, Umbria e Toscana. Sono stati stanziati 10 milioni di euro a valere sul Fondo per le Emergenze Nazionali di cui all'art. 44, comma 1, del Decreto Legislativo n. 1 del 2018. Anche il MASAF ha fornito il proprio contributo a valere sul Fondo di Solidarietà Nazionale (Decreto legislativo 29 marzo 2004, n. 102) a sostegno delle imprese agricole danneggiate da calamità naturali e da eventi climatici avversi, al fine di indennizzare i danni alle colture non coperte da polizze assicurative.

Sempre nel 2023, l'art. 11 del Decreto Legislativo n. 39/2023, convertito nella Legge n.68 del 13/06/202, già sopra richiamata, ha novellato l'Osservatorio, trasformandolo da organo collegiale a partecipazione volontaria dei diversi soggetti sottoscrittori dei Protocolli di intesa del 2016 ad organo dell'Autorità di Distretto, prevedendo uno specifico percorso per la sua operatività.

Al fine di disciplinare l'organizzazione e lo svolgimento delle attività dell'Osservatorio, il Ministero dell'Ambiente ha prodotto un comune regolamento per tutti i distretti che, per il Distretto dell'Appennino Settentrionale, è stato approvato, a maggioranza, nella seduta di Conferenza Istituzionale Programmatica del 3 agosto 2023 e, ad oggi, si è in attesa della nuova composizione dell'Osservatorio.

Raffaella Pergamo*, Isabella Bonamini**, Silvia Chiappini*
*CREA - Centro di ricerca Politiche e Bioeconomia
** Autorità di Bacino Distrettuale dell'Appennino Settentrionale