Quanto ci "costa" il programma LEADER? E quanto vale per i nostri territori?

Nel mese di novembre è stato pubblicato il rapporto della DG-AGRI "Evaluation support study of the costs and benefits of the implementation of LEADER". Lo studio, al quale ha contribuito la RRN-ReteLeader per la rilevazione delle informazioni e le interviste agli stakeholder (Adg, OP, GAL), è stato condotto da un team internazionale di valutazione con esperti di Università della Danimarca Meridionale, Università degli Studi di Padova - Italia, lstituto Thünen - Germania e la società Agrosynergie/COGEA - Italia.

Lo studio è stato Commissionato dalla Dg-Agri anche per rispondere a quanto evidenziato dalla Corte dei Conti europea nella Relazione Speciale n. 10/2022 che segnala: "LEADER e lo sviluppo locale di tipo partecipativo facilitano l'impegno locale, ma i benefici aggiuntivi non sono ancora sufficientemente dimostrati". Inoltre, nelle sue osservazioni, la relazione della Corte dei Conti europea specifica che "gli Stati membri dovrebbero creare le giuste condizioni affinché i Gruppi di azione locale possano svolgere i loro compiti, in particolare per riunire i diversi portatori di interessi locali e sostenerli nello sviluppo di progetti che apportino benefici allo sviluppo locale. A tal fine, dovrebbero dare autonomia ai gruppi di azione locale e ridurre  al minimo i loro oneri amministrativi" (p. 18).

Lo studio "Evaluation support study of the costs and benefits of the implementation of LEADER", riprendendo il quadro concettuale proposto dall'Helpdesk europeo per la valutazione di LEADER/CLLD a livello locale, verifica in quale misura i costi aggiuntivi derivanti dall'attuazione dell'approccio LEADER siano giustificati dai suoi benefici aggiuntivi. In particolare, sono stati analizzati e valutati:

Dall'analisi comparata dei costi amministrativi generali dei controlli per gli OP, le AdG e i DB tra le misure LEADER e quelle non LEADER del PSR, come prevedibile, emerge che la spesa per la gestione e implementazione di LEADER è leggermente superiore a quella della maggior parte delle altre misure del PSR. Tuttavia, la differenza non sembra essere rilevante sia in termini di tempo sia di personale impiegato.

Ad esempio, nell'ambito di LEADER, la spesa per l'implementazione delle misure pianificate nell'ambito delle SSL dei GAL si collocano al centro della forbice di costo osservata per le misure attuate attraverso bandi pubblici gestiti dalle AdG. Il valore mediano per le misure delle SSL è del 5,5 %, superiore a quella di investimenti in immobilizzazioni materiali (2,1 %) e leggermente superiore a quella di M7-servizi di base e rinnovamento dei villaggi (4,9 %), ma inferiore allo stesso costo per la Misura 6-Sviluppo delle aziende agricole e delle imprese (12%) e per la Misura 6-Cooperazione (13,4%).

È stato osservato anche che la durata dei tempi di trattamento delle domande di finanziamento LEADER è più breve rispetto alle misure attuate direttamente dalle ADG. L'analisi stima che il sostegno specifico di LEADER consenta ai beneficiari di risparmiare circa il 34% del tempo dedicato al lavoro amministrativo relativo alle domande di progetto e all'amministrazione. In questo caso, la maggiore efficienza viene ricondotta all'azione di accompagnamento e supporto ai beneficiari svolta dal GAL che, probabilmente, favorisce una migliore qualità dei progetti proposti dai beneficiari e quindi celerità nelle fasi istruttoria delle domande di aiuto.

Il rapporto evidenzia che altri costi di Leader che possono determinare oneri aggiuntivi alle AdG sono trascurabili. Ad esempio, quelli per la selezione dei GAL e delle SSL e per l'assistenza tecnica sono stimati al di sotto dell'1 % della spesa LEADER. Anche, per quanto riguarda i costi specifici di LEADER collegati all'implementazione delle misure delle SSL, come ad esempio i costi per l'organo e il processo decisionale del GAL, sono residuali; circa lo 0,7% della misura 19.

Fra i costi specifici di Leader, ovvero per la gestione del GAL (sotto-misura 19.1), la voce maggiore di spesa è collegata alle attività per l'animazione locale (circa l'11%). Tali costi però trovano ampia giustificazione per i benefici generati. Nel complesso, in termini di rapporti costi-benefici, il rapporto evidenzia una correlazione positiva delle caratteristiche di valore aggiunto "migliore coordinamento tra i diversi livelli di governance" e "migliore qualità delle interazioni tra le istituzioni interessate" con i costi specifici di LEADER.
L'attuazione di LEADER/CLLD ha portato all'istituzione di un efficace sistema di governance multilivello tra l'AdG, l'OP e i GAL e a livello territoriali fra i GAL e gli stakeholder locali. Anche la qualità delle interazioni tra le istituzioni rilevanti a diversi livelli territoriali (ad esempio, Comune, Provincia, Paese, Regione), che possono essere viste come relazioni di governance locale create in modo più orizzontale, è in larga misura valutata positivamente.

Dai casi esaminati nello studio, a proposito dei processi di governance creati, seppur in grado di garantire la partecipazione, emerge che i giovani non sono rappresentati, solo circa 1/3 sono donne e quasi il 70% dei membri del consiglio di amministrazione appartiene alla fascia di età compresa tra i 41 e i 60 anni. Quest'ultima rappresenta una delle criticità, come auspicato dall'UE nella "Strategia per la parità di genere 2020-2025" (COM(2020) 152 final) dal reg. UE 2021/2115, che dovrà necessariamente superata in questa nuova fase di programmazione 2023-2027.

Il maggiore costo di LEADER si giustifica anche per il valore aggiunto di Leader nel rafforzare il capitale sociale sia all'interno dell'organizzazione, sia nelle loro zone LEADER locali, sia tra le aree LEADER all'interno degli Stati membri (grazie alle attività di cooperazione interterritoriale e transnazionale).

Infine, lo studio evidenzia che i progetti LEADER sono meno costosi rispetto a progetti analoghi a livello di PSR e sono più efficaci e più sostenibili in termini di spesa pubblica per posto di lavoro creato: in media 61.219 EUR a livello di PSR e 21.124 EUR per misure comparabili LEADER che contribuiscono al FA 6A. Ugualmente, la sostenibilità dei posti di lavoro creati in termini di persistenza dopo la fine del sostegno è molto elevata. Però, anche in questo caso , LEADER sembra incidere meno sull'inclusione delle donne e dei giovani nel mercato del lavoro. 

A tal proposito, viene sottolineato il ruolo strategico delle attività di animazione, per la creazione di reti e l'assistenza tecnica fornite dal GAL (che rappresentano costi specifici di LEADER), nel migliorare le prestazioni delle imprese locali. Nello stesso tempo le suddette attività non mostrano altrettanta efficacia nel promuovere progetti innovativi a livello locale. In relazione a quest'ultimo aspetto è necessario considerare che il sistema delle regole che accompagna i processi amministrativi delle misure sostenute dal FEASR, anche se pianificate nell'ambito di SSL LEADER, non sempre consentono l'innovazione. 

Lo studio dimostra ampiamente la congruità del costo di LEADER tanto che nelle conclusioni gli autori scrivono "...il 25 % della spesa totale per la gestione e animazione è sufficiente e non dovrebbe essere superata. Questo  fattore di costo è al tempo stesso una delle principali fonti per la creazione di valore aggiunto di LEADER, in quanto la gestione del GAL consente l'animazione e il sostegno agli attori locali. Una conclusione generale è la seguente: l'UE dovrebbe nuovamente stabilire requisiti per un importo minimo per SSL (ad esempio, 3-4 milioni di EUR), che consenta anche di fissare una capacità minima di personale dei GAL, senza avere una quota troppo elevata per i costi di gestione e animazione in quanto si tratta del costo aggiuntivo più elevato".

Il quadro che emerge ci consente, dunque, di affermare che i costi di Leader siano giustificati perché sostengono tutte quelle attività che generano valore aggiunto (migliori performance) rispetto agli altri interventi della politica di sviluppo rurale UE. Stabilito "il prezzo di LEADER", è il momento di fare un passo in avanti. Dalla valutazione del valore aggiunto di LEADER rispetto agli altri interventi si dovrebbe passare alla valutazione del suo contributo allo sviluppo macroeconomico, come ad esempio la capacità di Leader di contribuire a contrastare lo spopolamento e (magari) attrarre nuovi residenti.

Raffaella Di Napoli