Gli impatti dei gruppi operativi del PEI-AGRI sulle prestazioni delle imprese agricole

L'efficacia dell'approccio interattivo alla base dei Gruppi Operativi (GO) del PEI-AGRI come strumento per promuovere l'innovazione tra imprese agricole è ormai assodata. La contaminazione di idee derivante dalla collaborazione di soggetti aventi diverse competenze pratiche e scientifiche può consentire infatti di individuare una soluzione innovativa a problemi reali in tempi più rapidi e con migliori risultati, rispetto ad approcci verticali o individuali all'innovazione.

Sui GO e sull'approccio che li contraddistingue si è disquisito già molto. L'attenzione si è rivolta in particolare allo stato di avanzamento delle politiche che li finanziano, le modalità di selezione, i fattori chiave che ne spiegano il successo, le modalità di funzionamento e la coerenza tra gli obiettivi perseguiti e le finalità ultime, proprie del PEI-AGRI, di crescita della produttività e sostenibilità in agricoltura. 

Eppure, non è ancora chiaro se i GO abbiano prodotto benefici reali per gli agricoltori. Carenti sono infatti gli studi volti alla valutazione degli impatti che la partecipazione nei GO ha prodotto sulle prestazioni economiche e ambientali delle imprese agricole. 

Le ragioni alla base di questa lacuna vanno ricercate anzitutto nel momento in cui le analisi sono state condotte, spesso antecedenti alla fase conclusiva di numerosi progetti, rendendo impraticabile una valutazione a posteriori. Il motivo più importante, tuttavia, sta nella scarsa disponibilità dei dati. Il principale veicolo per la diffusione e la consultazione di progetti innovativi in agricoltura è rappresentato dalla pubblicazione di dati progettuali in database accessibili online, i quali vengono alimentati, con diversa frequenza e intensità, dalle Autorità di gestione dei programmi di sviluppo rurale o dagli stessi GO. I dati a disposizione forniscono informazioni chiare sugli obiettivi perseguiti, sulle attività da svolgere e sulle principali innovazioni previste. Tuttavia, scarse o del tutto assenti sono le informazioni sui risultati ottenuti. Ciò dipende principalmente dal sistema di raccolta dati. Le informazioni acquisite, infatti, si conformano ad un modello ufficiale elaborato dalla Commissione europea, che richiede l'immissione di dati di natura soprattutto qualitativa e concernenti la fase propositiva. Solo una parte di questi è categorizzata ed è quindi in un formato idoneo all'elaborazione. In più, mancano molte delle informazioni che sarebbero utili ai fini di una seria valutazione degli impatti, quali le caratteristiche dettagliate degli agricoltori partecipanti nonché le variazioni di indicatori economici e ambientali intervenute nel corso del progetto.

Nel tentativo di colmare questa lacuna, uno studio di recente pubblicazione (Bonfiglio, 2023) ha tentato di rispondere al quesito se i GO avessero contribuito a migliorare le prestazioni delle imprese agricole partecipanti e raggiungere gli obiettivi propri dei PEI-AGRI.

Lo studio si è concentrato sui progetti conclusi di GO localizzati in Emilia-Romagna. Questa regione rappresenta un laboratorio ideale per due motivi principali. 

In primo luogo, a settembre 2021, risultavano sul territorio nazionale 656 OG (oggi più di 700), di cui 213 (oltre il 30%) operanti in Emilia-Romagna. Inoltre 92 dei 144 progetti, presenti nel database nazionale dei GO, di cui era possibile sapere se fossero completati al momento in cui la ricerca è stata svolta, si trovano in questa regione. 

Un altro motivo si ricollega alle principali caratteristiche morfologiche: circa il 70% della superficie agricola utilizzata è in pianura, contro una media nazionale del 33%. Ciò ha reso possibile un'ampia diffusione della meccanizzazione e dell'agricoltura intensiva con impatti negativi sull'ambiente. In questo contesto, i GO sono chiamati a favorire la diffusione di tecniche ecosostenibili e a ridurre la pressione dell'agricoltura sull'ambiente.

Ai fini dell'analisi, sono stati utilizzati i dati della Rete di Informazione Contabile Agricola (RICA) e confrontate le prestazioni delle imprese presenti nel database contabile, che hanno preso parte ai GO conclusi, con quelle di altre realtà agricole, anch'esse contabilizzate nella RICA, aventi caratteristiche socioeconomiche e strutturali molto simili in modo da isolare gli effetti derivanti dalla partecipazione nei GO. Le prestazioni sono state misurate in termini di variazioni medie annue di alcuni importanti indicatori di natura economica e ambientale nel periodo 2017-2020. 

Il periodo in esame coincide con quello di realizzazione dei progetti analizzati. Questi progetti, che rappresentano un campione di quelli conclusi, sono stati distinti per tipologia (orientati alla pratica, alla ricerca o misti), obiettivi e risultati attesi. Gli effetti previsti includono la razionalizzazione nell'uso di input come fertilizzanti, pesticidi, acqua ed energia, la riduzione dei costi variabili, l'aumento del valore della produzione e l'introduzione di nuove varietà colturali.

Una sintesi dei risultati principali è riportata nella Tabella 1. 

Dall'analisi degli indicatori monetari, emerge che la maggior parte delle imprese partecipanti si caratterizza per un aumento dei ricavi e del reddito netto e per una diminuzione dei costi variabili e della spesa per fertilizzanti ad ettaro. Tuttavia, il 69% delle imprese aumenta la spesa per i pesticidi e l'84% vede crescere la spesa per acqua, energia e combustibili. Le imprese non partecipanti mostrano variazioni con direzioni simili in merito ai ricavi, alla spesa per acqua, energia e combustibili e al reddito netto. Le differenze principali riguardano la spesa per i pesticidi, che diminuisce nella metà delle osservazioni, i costi variabili e la spesa per fertilizzanti che, al contrario, aumentano rispettivamente nel 56% e nel 59% delle imprese. 

La tabella mostra anche gli indici di probabilità di variazioni in aumento, ottenuti a partire da un modello probabilistico. Questi indici sono particolarmente utili in quanto servono per confermare o meno i risultati che emergono dal confronto delle percentuali. Sono derivati rapportando la probabilità che si verifichi una variazione in aumento nelle imprese partecipanti a quella che si abbia una variazione nella stessa direzione in imprese non partecipanti. Per esempio, un indice pari a 2,2 relativo alla spesa per pesticidi indica che la probabilità che questa spesa aumenti nelle imprese partecipanti è oltre 2 volte la probabilità che la stessa vari in aumento nelle imprese non partecipanti. All'opposto, un indice di 0,6 concernente la spesa per fertilizzanti segnala che vi è una probabilità ridotta del 40% che questa spesa aumenti nelle imprese partecipanti rispetto alle altre. In parole semplici, è più probabile che diminuisca. 

La lettura degli indici conferma una maggiore riduzione nelle imprese partecipanti dei costi variabili e della spesa per fertilizzanti, un aumento del reddito netto e della spesa per pesticidi, acqua, energia e combustibili.  

Osservando gli indicatori fisici, risulta che una quota leggermente superiore di imprese partecipanti ha accresciuto l'uso di fertilizzanti e la quantità di azoto in esso contenuto mentre la maggior parte ha impiegato una quantità minore di fosforo ad ettaro. L'utilizzo di pesticidi è aumentato nel 62% dei partecipanti e circa il 75% ha ridotto il numero di colture coltivate. Il gruppo di imprese non partecipanti mostra risultati più contrastanti. L'uso di fertilizzanti e la quantità di azoto aumentano in misura maggiore, rispettivamente nel 62% e nel 57% delle osservazioni. Inoltre, la quantità utilizzata di fosforo cresce in una quota più alta di imprese (60% contro 44%), mentre l'uso di pesticidi e il numero di colture per azienda aumentano in una quota minore, rispettivamente nel 55% e 43% delle osservazioni. 

Gli indici di probabilità avvalorano la riduzione di fosforo contenuto nei fertilizzanti e la contrazione del numero di colture nelle imprese partecipanti nei GO.

Lo strumento dei GO è stato concepito per raggiungere gli obiettivi di crescita della produttività e della sostenibilità in agricoltura. I risultati che emergono dallo studio mostrano che i GO analizzati potrebbero aver consentito alle aziende agricole partecipanti un miglioramento nella gestione dei fertilizzanti che ha dato luogo a diminuzioni della spesa, una possibile sostituzione dei fertilizzanti con prodotti a minor impatto ambientale e aumenti del reddito. Questo potrebbe essere la riprova dell'efficacia di progetti, tra quelli analizzati, che prevedevano la razionalizzazione dell'uso dei fertilizzanti. Inoltre, fornisce alle imprese garanzie sull'efficacia e la profittabilità di questo strumento anche per l'attuale periodo di programmazione.

Tuttavia, a questi impatti positivi si accompagnano dinamiche negative che contrastano con gli obiettivi ambientali del PEI-AGRI. I risultati mostrano infatti una maggiore spesa per acqua, energia e carburanti, una accresciuta spesa per pesticidi ed un maggiore incremento del livello di specializzazione con possibili e note conseguenze negative dal punto di vista ambientale (su qualità dell'acqua, salute, biodiversità, fertilità del suolo e cambiamenti climatici). Si intensifica anche la quantità di pesticidi utilizzati, seppure senza differenze significative rispetto alle imprese non partecipanti. 

Le motivazioni alla base di questi risultati possono essere diverse. 

Una prima motivazione concerne il grado di coinvolgimento dei partner, un problema questo, come si evince in altri studi, che travalica i confini regionali e nazionali. Non tutti i partner, infatti, possono essere stati coinvolti allo stesso modo, con la conseguenza che eventuali impatti positivi potrebbero essersi concentrati su imprese non rilevate nella RICA, compensando quindi gli effetti negativi riscontrati. 

Una altra ragione concerne la natura dei progetti. Nel periodo di programmazione 2014-2020 sono stati finanziati diversi progetti che prevedevano solo studi di fattibilità e attività di monitoraggio. Questi studi producono analisi contestuali che descrivono la situazione attuale e forniscono linee guida metodologiche per condurre altre aziende agricole o le stesse aziende partecipanti verso percorsi di maggiore sostenibilità e produttività. Di conseguenza, gli effetti si potranno vedere in futuro a condizione che i risultati del monitoraggio siano concretamente utilizzati a beneficio di una gestione più virtuosa e che le linee guida elaborate trovino concreta applicazione. Tuttavia, questo potrebbe rappresentare un grosso limite dei GO. Finanziare indagini e studi metodologici senza fornire condizioni di effettiva applicabilità potrebbe infatti compromettere l'efficacia dei GO e della spesa pubblica destinata a finanziarli.

Altro fattore è il potenziale "trade-off" tra obiettivi. L'esempio è quello di un progetto che prevede la produzione di energia rinnovabile e spinge le imprese agricole partecipanti, che già adottano sistemi produttivi a forte specializzazione e ad elevato impatto ambientale, a specializzarsi ulteriormente in determinate produzioni utili al progetto e, a tal fine, continuare a fare un uso intensivo o addirittura aumentare l'uso di input per produrre colture energetiche. 

Questo problema è conseguenza e si aggiunge alle criticità dei meccanismi di selezione a monte che non tengono in debito conto le caratteristiche degli agricoltori, gli impatti derivanti dall'attuale gestione e da eventuali cambiamenti che discendono dall'attuazione del progetto. Va riconosciuto che nel caso regionale analizzato (ma questo vale anche in altre regioni) la verifica della coerenza tra composizione del partenariato e gli obiettivi del progetto rientra già tra i criteri di valutazione indicati nei bandi di selezione dei GO. Tuttavia, questo criterio, come altri, non è una condizione necessaria ma concorre alla determinazione di un punteggio complessivo e non è tra quelli che producono i punteggi più alti. Inoltre, il criterio rimane piuttosto generico e suscettibile di valutazioni discrezionali basate su dichiarazioni fornite da chi ha il compito di presentare il progetto.
 
Per superare questi limiti e migliorare l'efficacia dei GO, due sono le strade percorribili.
 
La prima è quella di escludere a priori progetti che non prevedano esplicitamente la sperimentazione e l'introduzione di innovazioni ma si limitino a studi di fattibilità e attività di monitoraggio. 

L'altra è quella di implementare un sistema di indicatori per la valutazione della "performance", seguendo una logica simile a quella adottata a livello generale dall'attuale PAC, sebbene più specifica e orientata ai progetti. In pratica, agli agricoltori dovrebbe essere richiesto, in fase di presentazione della proposta di progetto, di indicare chiaramente la situazione gestionale fornendo dati quantitativi e verificabili sugli impatti attuali per consentire la valutazione della coerenza tra gli obiettivi del progetto e le caratteristiche dell'azienda agricola e, quindi, l'opportunità di ammettere l'azienda nel partenariato. Oltre ad indicatori della situazione gestionale attuale, ai partecipanti dovrebbe essere richiesto anche di quantificare i risultati raggiunti per consentire sia ai GO che ai responsabili di politica di misurare gli effetti derivanti dall'applicazione delle innovazioni. La conoscenza degli impatti, verificabili a campione con controlli in loco, non solo aiuterebbe a migliorare l'efficacia e ad orientare la futura impostazione dei GO ma potrebbe anche essere motivo di riduzione dei contributi pubblici in caso di risultati non giustificabili in contrasto con gli obiettivi iniziali. La previsione di possibili penalità associate ai risultati potrebbe a sua volta fungere da forte incentivo affinché i GO siano più mirati e selettivi durante la loro costituzione, presentando progetti e formando partenariati più coinvolti e più coerenti con gli obiettivi del PEI-AGRI.

Andrea Bonfiglio
Centro di ricerca Politiche e Bioeconomia - CREA