Il ruolo della PAC nella transizione verso sistemi alimentari sostenibili: il punto della situazione
Nello scorso numero di Pianeta PSR abbiamo visto quali sono state le scelte nei Piani Strategici della PAC dei quattro Stati Membri con governance regionalizzata delle politiche agricole (vedi I Piani Strategici degli Stati Membri regionalizzati: un confronto a partire dalle banche dati della Commissione Europea), mentre uno studio pubblicato su rivista scientifica, svolto da un gruppo di ricerca del CREA, ha analizzato in che modo gli Stati Membri stanno implementando il New Delivery Model, che ricordiamo essere il sistema di governance che permetterà il passaggio verso un approccio basato sui risultati. Tali studi, insieme al corposo rapporto della Commissione Europea "Mapping and analysis of CAP Strategic Plans" si inseriscono in un più ampio ragionamento sul ruolo della PAC, e dei suoi circa 2.500 interventi distribuiti sui 28 Piani Strategici per un totale di circa 307 miliardi di euro per il periodo 2023-2027, nel contribuire alla transizione verso modelli alimentari sostenibili, i cui principi sono incardinati nella Strategia Farm to Fork (F2F), il cuore del Green Deal europeo. Si ricorda che la F2F è il piano decennale messo a punto dalla Commissione europea per guidare la transizione verso un sistema alimentare equo, sano e rispettoso dell'ambiente. È il primo tentativo da parte dell'Unione europea di progettare una politica alimentare integrata che tenga insieme misure e obiettivi che coinvolgono l'intera filiera alimentare, dalla produzione al consumo, passando naturalmente per la distribuzione, accogliendo il principio che alimentazione, ambiente, salute e agricoltura sono materie strettamente connesse.
Anche se il Quadro Legislativo sui Sistemi Alimentari Sostenibili, iniziativa cruciale per la messa a terra della F2F, è in fase di discussione, è pur vero che la Commissione Europea, attraverso le lettere di osservazioni e i continui scambi con gli uffici ministeriali e di supporto della Rete Rurale Nazionale, ha fatto in modo di indirizzare i Piani Strategici in maniera tale da essere coerenti con gli impegni ambientali e climatici dell'Unione e, in particolare, con i target al 2030 fissati dalla F2F e dalla Strategia Biodiversità. Le norme obbligatorie, tra cui lo stanziamento per il clima, l'ambiente e il benessere degli animali nell'ambito di ciascun PSP di almeno il 25% dei pagamenti diretti per gli eco-schemi e almeno il 35% della spesa del FEASR, svolgono un ruolo importante nel garantire questo contributo. Allo stesso tempo, si prevede che le azioni nell'ambito della PAC contribuiranno al raggiungimento degli obiettivi legati al clima per il 40% dei fondi PAC dell'UE.
In questo contesto, il 23 novembre scorso è stato pubblicato il rapporto della Commissione Europea "Summary of CAP Strategic Plans for 2023-2027: joint effort and collective ambition". Il rapporto risponde alla richiesta dei legislatori dell'UE alla Commissione di redigere una sintesi dei 28 PSP approvati per valutare il loro sforzo congiunto e l'ambizione collettiva nel perseguire gli obiettivi specifici della PAC e il loro contributo agli obiettivi dell'Unione per il 2030. È da tenere in conto che il report è basato sull'analisi delle priorità, delle allocazioni finanziarie, dei target, degli obblighi e delle pratiche volontarie previste, ma non tiene in considerazione l'effettiva implementazione dei Piani, i cui dati saranno disponibili a partire dal 2025.
I messaggi chiave del rapporto
Vediamo di seguito i messaggi chiave emersi dal rapporto, che è strutturato in quattro sezioni, corrispondenti ai tre Obiettivi Generali più l'Obiettivo Trasversale su conoscenza, innovazione e digitalizzazione.
- 1. Obiettivo Generale 1: sostenere un settore agricolo competitivo, resiliente e diversificato, garantendo la sicurezza alimentare nel lungo periodo. Nel riconoscere che i redditi agricoli rimangono considerevolmente al di sotto dei redditi medi del resto dell'economia, il report ricorda come la PAC contribuisca in media per un quarto delle entrate delle aziende agricole. In linea generale, il rapporto evidenzia notevoli sforzi congiunti nel sostenere il reddito agricolo, garantire una distribuzione più equa dei pagamenti verso le aziende di dimensioni più ridotte e ridurre le disparità nei settori più vulnerabili e nelle aree svantaggiate. Uno dei side effects di tali forme di sostegno è quello di garantire la sicurezza alimentare (nell'accezione inglese della food security, ovvero dell'accesso a cibo sano e sufficiente) e sostenere l'attività agricola in tutte le aree geografiche, contribuendo anche alle sfide legate al mantenimento di attività lavorative nelle aree rurali e sostenere pratiche agricole che contribuiscono a contrastare l'abbandono del territorio. A questi obiettivi contribuisce anche il c.d. pagamento ridistributivo (CRISS), che costituisce un ulteriore "pezzo" di pagamenti destinato alle aziende piccole e medio-piccole. Un altro punto di forza è rappresentato dal processo di convergenza dei pagamenti diretti, destinati ad uniformarsi verso valori simili a livello di Stato Membro, riducendo alcune disparità "storiche" difficilmente giustificabili. Passi in avanti sono stati fatti anche verso la stabilizzazione dei redditi agricoli: nonostante le percentuali di spesa verso gli strumenti di gestione del rischio siano rimasti sotto il 2% dei budget nazionali, questi raggiungeranno il 14% delle aziende europee, tuttavia concentrate in pochi Stati Membri. Ci sono segnali di sforzi congiunti anche verso la modernizzazione delle aziende, anche al fine di perseguire obiettivi di sostenibilità ambientale e riduzione dell'impronta carbonica delle produzioni: circa 400.000 aziende beneficeranno di un sostegno per gli investimenti produttivi. A tal proposito, la diffusione di strumenti finanziari per facilitare l'accesso al credito per il settore agricolo è in aumento, soprattutto a favore di giovani, cooperative agricole e organizzazioni di produttori. Fra le note negative, il rapporto segnala lo scarso ricorso a strumenti che favoriscano un miglior posizionamento degli agricoltori lungo catena del valore, i quali raggiungeranno solo 760.000 aziende agricole, l'8% del totale. Inoltre, al di là dei pagamenti accoppiati, viene segnalato come i PSP non prevedano strategie settoriali su più fondi e strumenti che siano in grado di affrontare specifiche sfide a lungo termine.
- 2. Obiettivo Generale 2: contribuire alle azioni per il clima, alla protezione delle risorse naturali e ad arrestare e invertire la perdita di biodiversità. L'orientamento dei PSP è di contribuire a tale obiettivo, che racchiude molti dei target al 2030, tramite una combinazione di condizioni di ammissibilità, adempimenti obbligatori e interventi volontari, chiamata informalmente "architettura verde":
- a.Le definizioni stabilite nei PSP sono il punto di ingresso per garantire certi obblighi minimi e per allargare il campo di azione delle PAC, ad esempio rendendo eleggibili elementi caratteristici del paesaggio.
- b.La condizionalità rafforzata, che si applica all'89% delle aree agricole europee, costituisce un incremento degli standard minimi di pratiche agricole necessari per accedere ai pagamenti, integrando gli impegni che nella scorsa programmazione erano remunerati come componente "greening".
- c.Su base volontaria, gli agricoltori possono essere remunerati per pratiche ulteriori e più ambiziose. A questi interventi sono destinate il 32% della spesa dei PSP, assorbita principalmente dagli eco-schemi (44,7 mld €) e dagli interventi agro-climatico-ambientali (33,2 mld €). Diverse azioni sono state previste per il sequestro di carbonio e per la gestione delle fonti di emissione, i due pilastri fondamentali per ridurre l'impatto del sistema agricolo europeo in termini di gas serra. In particolare, i PSP mostrano sforzi significativi sulle pratiche per il sequestro e lo stoccaggio del carbonio nel suolo e nella biomassa attraverso un mix di condizionalità e interventi volontari in relazione a miglioramento del suolo, conservazione e gestione dei prati permanenti, delle zone umide e delle torbiere e il sostegno agli elementi caratteristici agro-forestali e paesaggistici. Inoltre, i miglioramenti indotti dalla condizionalità nella lavorazione del terreno, nella copertura del suolo e nella rotazione delle colture hanno innalzato la soglia per l'ambizione di azioni volontarie finanziate per migliorare la gestione dei nutrienti. Complessivamente, più di un terzo delle aree agricole europee dovrebbero beneficiare di azioni volontarie per il sequestro di carbonio e la riduzione delle emissioni di protossido di azoto. Notevoli sforzi sono stati fatti per sostenere sistemi di allevamento estensivi, anche per i benefici che questi hanno nel mantenimento di paesaggi tradizionali e di attività economiche in aree marginali, cercando al contempo di ridurre le emissioni prodotte dagli allevamenti tramite una serie di interventi a supporto degli investimenti. Rispetto alle azioni per affrontare la scarsità idrica, i PSP tendono a focalizzarsi sugli investimenti per lo stoccaggio dell'acqua e l'irrigazione: il 4,5% dei terreni agricoli europei saranno oggetto di interventi di miglioramento del bilancio idrico tramite pratiche land-based. Sulla biodiversità, uno dei temi più urgenti e sfidanti, il report registra un lieve miglioramento basato sia sull'ampliamento della BCAA8, sia sulla messa a disposizione di strumenti volontari per la protezione e il ripristino. Tuttavia, il report segnala la mancanza di strumenti che favoriscano la cooperazione degli agricoltori per massimizzare gli effetti degli interventi ambientali su scala più ampia di quella aziendale.
- 3. Obiettivo Generale 3: rafforzare il tessuto socio-economico delle aree rurali e il benessere animale. Tra le componenti essenziali della sostenibilità dei sistemi alimentari europee, ci sono sicuramente la vitalità e la vivibilità delle aree rurali, e in tal senso il ricambio generazionale è un obiettivo cruciale. Il report segnala come i PSP complessivamente contribuiscano all'insediamento di 377.000 giovani agricoltori, con un ammontare di risorse assegnate che continua la tendenza positiva della passata programmazione, nonostante siano evidenziati alcuni necessari aggiustamenti sul design degli interventi, sulla governance degli stessi, e sull'interazione con altri strumenti e politiche nazionali. Importanti novità anche sul fronte della condizionalità sociale, che prevede meccanismi di riduzione dei pagamenti in casi di irregolarità nei contratti o nelle condizioni di lavoro. Attenzione viene posta anche all'equilibrio di genere, per la prima volta integrato negli obiettivi della PAC, attraverso incentivi all'imprenditoria e al lavoro femminile. Nonostante il report sostenga la necessità di maggiori sforzi, PSP confermano l'attenzione agli strumenti di progettazione locale dal basso che, in particolare attraverso il LEADER e gli Smart Villages, sono in grado di rispondere in maniera mirata alle molteplici sfide delle aree rurali su tematiche quali l'occupazione, l'inclusione sociale, i servizi, le economie rurali e l'innovazione. Altri due temi innovativi entrano a far parte dei Piani Strategici: il primo è quello del benessere animale, destinato a riguardare circa un quarto degli animali allevati, con un'allocazione di circa 6,3 mld €, principalmente attraverso azioni per il miglioramento delle condizioni di allevamento e il supporto al pascolamento; il secondo è quello dello spreco alimentare, una delle piaghe dei sistemi alimentari, affrontato da alcuni PSP attraverso programmi settoriali, investimenti e strumenti di cooperazione.
- 4. Obiettivo Trasversale: promuovere la conoscenza, l'innovazione e la digitalizzazione. I 28 PSP riconoscono il fondamentale ruolo di un AKIS (Agricultural Knowledge and Innovation System) ben funzionante per la modernizzazione del settore, anche al fine di consentire un sistema di governance in grado di collegare la ricerca (inclusi i progetti Horizon) e le pratiche. Nonostante alcune differenze, tutti i PSP supportano lo scambio di conoscenza e quasi tutti prevedono sostegni per progetti innovativi attraverso i partenariati PEI-AGRI, i cui Gruppi Operativi dovrebbero triplicare rispetto alla programmazione passata. Tuttavia, il report segnala come le allocazioni finanziarie non siano adeguate a coprire i fabbisogni espressi per imprimere una trasformazione, soprattutto per quanto riguarda l'innovazione finalizzata alla sostenibilità ambientale. Sforzi congiunti, tuttavia anche in questo caso reputati non adeguatamente finanziati, sono stati pianificati per orientare l'agricoltura verso modelli più efficienti nell'utilizzo delle risorse, come l'agricoltura di precisione e la digitalizzazione.
Conclusioni
Il rapporto della Commissione evidenzia uno stato dell'arte in cui i PSP si sono orientati con decisione verso alcune scelte strategiche comuni. Nonostante gli sforzi incrementali rispetto alla passata programmazione in termini di sostenibilità, molto resta ancora da fare per garantire una PAC più equa, più giusta e più compatibile con la disponibilità e il rinnovo delle risorse naturali. Sarà interessante osservare i dati che, dal 2025, ci restituiranno l'effettiva implementazione dei diversi Piani, dal quale potremo trarre indicazioni più precise rispetto alla coerenza con i target del Green Deal. Attraverso l'analisi dei dati reali, infatti, saremo infatti in grado di valutare l'impatto e l'attrattività di determinati interventi alla luce di un contesto geo-politico in continua mutazione, che non risparmia le scelte in materia di politica agricola. Ne è un esempio il fatto che alcune deroghe siano state inserite per far fronte alle sfide di food security poste dall'invasione russa in Ucraina che, seppur motivate dall'esigenza di garantire una produzione più ampia possibile, hanno suscitato malumori e critiche da parte del mondo ambientalista e della società civile, per l'evidente allentamento di quelle condizioni obbligatorie che avevano posto la PAC nella direzione di una maggiore sostenibilità ambientale. Allo stesso tempo, molto rimane da fare sul piano politico e normativo per rendere la Farm to Fork effettiva e funzionante: il Quadro Legislativo sui Sistemi Alimentari Sostenibili è previsto che sia adottato dalla Commissione entro la fine del 2023. Esso dovrebbe accelerare e facilitare la transizione verso sistemi alimentari sostenibili. Avrà inoltre come obiettivo principale la promozione della coerenza delle politiche a livello dell'UE e nazionale, l'integrazione della sostenibilità in tutte le politiche legate all'alimentazione e il rafforzamento della resilienza dei sistemi alimentari.
Giampiero Mazzocchi
CREA PB
PianetaPSR numero 129 dicembre 2023