Il 23 e 24 novembre in Lussemburgo si è svolto il Good Practice Workshop (GPW) organizzato dalla Rete Europea della PAC 2023-2027 sulla valutazione del valore aggiunto di LEADER.
Si tratta di un tema molto dibattuto, sin dall'avvio di questa tipologia di interventi, o sarebbe più corretto dire dall'utilizzo di questo approccio, avvenuto in via sperimentale già nel primo ciclo di programmazione pluriennale comunitaria (1989-1993), con LEADER I 1991-1993.
La questione che ha arrovellato, e continua a farlo, tutti i valutatori d'Europa, in questi 5 cicli di programmazione comunitaria, è stata riuscire a dimostrare, con delle evidenze empiriche chiare, che gli interventi attuati tramite il metodo LEADER abbiamo generato un certo valore aggiunto rispetto alle medesime tipologie di intervento, attuati con programmazione "ordinaria" nei Programmi di Sviluppo Rurale (PSR), con riferimento ai passati ultimi due cicli 2007-2013 e 2014-2020, nei quali LEADER è stato attuato all'interno dei PSR. Per il periodo in fase di avvio 2023-2027, invece, la cornice di riferimento è rappresentata dai Piani Strategici nazionali della PAC (PSP).
L'incontro è stata l'occasione per scambiare esperienze e pratiche efficacemente sperimentate nei diversi Stati Membri per valutare concretamente il valore aggiunto di questa tipologia di intervento e per condividere le strategie per analizzare questi aspetti (attraverso quali metodi, con quale organizzazione, grazie a quali risorse, ecc.) nella programmazione 2023-2027.
La partecipazione all'evento è stata, come di consueto, massima. Come mostrato dalla cartina dell'Europa riportata alla Figura 1, tutti i 27 Paesi dell'UE erano presenti all'incontro.
Gli obiettivi del workshop, come è tipico di questi GPW, sono stati: incrementare le conoscenze di tutti attori coinvolti nelle attività di valutazione, scambiare esperienze pratiche, in particolare nel valutare il valore aggiunto di LEADER, sia a livello di locale, quindi di GAL, sia a livello di programma, cioè di PSR (regionale o nazionale, a seconda dello Stato Membro di riferimento). Il workshop è stato anche l'occasione per identificare esigenze di ulteriore supporto per le AdG, i GAL, le Reti della PAC e i valutatori, che potranno essere soddisfatte dalle future attività della Rete Europea della PAC.
Valutare il valore aggiunto di LEADER è sempre stato, come già accennato, un tema particolarmente critico, lo è divenuto ancora di più sin dal ciclo di programmazione 2014-2020. Infatti, il campo di applicazione dell'approccio LEADER è stato ulteriormente esteso, con l'introduzione del concetto di CLLD (Community Led Local Development), cioè lo sviluppo locale di tipo partecipativo nelle zone rurali, urbane e di pesca. L'approccio CLLD, infatti, può essere attuato attraverso il Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale (FEASR), proprio in quanto LEADER, il Fondo Europeo per gli Affari Marittimi, la Pesca e l'Aquacoltura (FEAMPA), il Fondo Sociale Europeo + (FSE+) e il Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR) e, in alcuni Stati Membri (in Italia per esempio), i GAL hanno oggi la facoltà di elaborare ed attuare strategie integrate utilizzando i finanziamenti di più fondi.
Per la complessità di tale impianto può esser di grande aiuto condividere le pratiche già sperimentate per valutare LEADER e per dimostrare il suo valore aggiunto. In questa direzione, il GPW si pone nella fase di avvio della programmazione della PAC 2023-2027 per favore la definizione di processi valutativi più efficaci possibili, sin dalle prime mosse degli interventi per mettere a punto metodi, dati necessari, soggetti coinvolti, organizzazione dei processi, ecc.
L'approccio LEADER ha incrementato progressivamente il suo rilievo nella programmazione comunitaria. Nel ciclo in fase di conclusione, il 2014-2020, sono circa 2.000 i GAL in tutta Europa e ben 200 in Italia.
I rappresentanti della DG AGRI (Unit A3 Policy Performance) hanno sottolineato l'importanza di valutare il valore aggiunto di questi interventi per dimostrare la strategicità di questo approccio per il successo della PAC. Al fine di apprezzare l'utilità di questa modalità attuativa degli interventi, risulta determinate tenere in considerazione i principi strutturanti dell'approccio, che ne possono qualificare il valore aggiunto e possono essere articolati in appositi criteri di valutazione (Cfr. Figura 2):
1. Approccio territoriale (per aree)
2. Approccio dal basso, partecipativo
3. Partenariato locale
4. Strategia integrata e multisettoriale
5. Creazione di reti
6. Innovazione
7. Cooperazione.
Per valutare il valore aggiunto di LEADER sui territori di riferimento, tre possono essere gli ambiti di analisi degli effetti che consentano di apprezzare meglio la capacità di questo approccio di fare la differenza rispetto alle risorse gestite in modo definito ordinario, vale a dire nei PSR:
A. Promuovere il capitale sociale
B. Accrescere la governance locale
C. Migliorare i risultati.
Queste tre dimensioni (Cfr. Figura 3) consentirebbero di analizzare la capacità degli interventi finanziati dal FEASR nelle politiche di sviluppo rurale, programmati e attuati attraverso un approccio dal basso, partecipativo, che valorizzi le identità dei territori, che promuova la cooperazione e le iniziative laboratoriali, in grado di generare effetti duraturi più stabili nelle aree rurali in cui le azioni sono attuate.
Tutto sta nel trovare variabili e indicatori in grado di monitorare e valutare i cambiamenti generati negli ambiti evidenziati e, in qualche modo, quantificabili nel tempo (all'avvio della programmazione, in alcuni momenti cruciali dell'attuazione e, soprattutto, in conclusione), in modo da poter misurare quanto LEADER abbia innescato risultati positivi sul territorio, che non sarebbero stati ottenuti se quegli interventi fosse stati attuati su scale territoriali più ampie, a livello regionale o nazionale (a seconda dello Stato Membro e del ciclo di programmazione di riferimento).
Nello spirito tipico dei GPW, l'evento è stata una formidabile opportunità per scambiare le lezioni apprese in questi ultimi anni dalle dell'esperienze maturate nei diversi Paesi dell'Unione, ma anche l'occasione per riflettere sulle strategie più appropriate per avviare la valutazione di LEADER per aver modo di apprezzarne il valore aggiunto, una volta che la programmazione 2023-2027 volgerà al termine.
Si sintetizzano alcune delle considerazioni più significative emerse dalle diverse esperienze condivise durante il workshop.
L'esperienza dell'Austria mostra la complessità del processo attuativo e di governance degli interventi realizzati tramite LEADER, quindi l'importanza di tenere in considerazione tutti i soggetti coinvolti ai vari livelli, gli attori locali e gli attori regionali (o nazionali). È stato evidenziato come sia indispensabile inserire la valutazione di LEADER nella scala più ampia di valutazione del PSR, proprio per comprenderne il differenziale e quindi giudicarne il valore aggiunto.
L'AdG della Svezia ha sottolineato che l'approccio più opportuno sia quello di muoversi nell'ottica della Teoria del Cambiamento, tentando di leggere quanto le azioni attivate a livello locale siano state in grado di imprimere una modifica al contesto che non sarebbe stata possibile senza questo approccio specifico "dal basso".
La Teoria è stata applicata nel caso di specie utilizzando le 3 dimensioni, già esposte sopra, e utilizzando specifiche domande di valutazione per ciascuna dimensione:
Molto interessante è stata l'esperienza maturata in Italia (Cfr. Figura 4), relativamente alla valutazione del Capitale sociale attivato tramite gli interventi di LEADER, attraverso la presentazione di Elena Pisani dell'Università di Padova. Il lavoro svolto ha consentito di strutturare un indice, Network Diversity Index, grazie alla ponderazione di molteplici variabili. Nel caso in questione è stata anche applicato un metodo di misurazione del capitale sociale attraverso più passaggi temporali (ex ante, con la definizione di una baseline, in itinere e finale), proprio per potere apprezzare il cambiamento nel tempo degli indicatori presi in considerazione. Infine, sempre per valutare il valore aggiunto degli interventi in termini di capitale sociale, è stata applicata una Network analysis per leggere la ricchezza di relazioni e di reti istaurate tra i vari attori delle politiche di sviluppo rurale nel territorio a testimonianza del capitale sociale promosso.
L'esperienza in Finlandia ribadisce, come già evidenziato dalla DG AGRI, l'importanza di fare riferimento ai 7 principi (le specificità) di LEADER per valutarne efficacemente il valore aggiunto, articolando in modo puntuale tali principi in definizioni e criteri di valutazione per ciascuno di essi (Cfr. Figura 2 sopra riportata). È stato evidenziato come essi facciano tutti riferimento in qualche modo alla governance e come Innovazione, Networking e Cooperazione siano quelli più strettamente connessi al valore aggiunto di LEADER.
Il workshop ha messo al centro dell'interesse la valutazione come strumento per delineare le politiche, in quanto può aiutare a comprendere se uno strumento, come LEADER, sia in grado di generare i risultati sperati, giustificando la maggiore complessità delle sue procedure attuative, con l'innovatività e il valore aggiunto delle azioni promosse con uno spirito partecipativo dal basso.
È emerso con chiarezza come sia indispensabile un'analisi su più scale di riferimento, una valutazione a livello di programma delle azioni attuate tramite LEADER, ma anche un profilo di analisi che analizzi i cambiamenti avvenuti a livello micro, nel singolo territorio, ponendo la giusta attenzione alle specificità della singola area rurale. In questa direzione, un contributo alla comprensione del cambiamento innestato dalle risorse della PAC, e da quanto quelle di LEADER sia state più efficaci di quelle "ordinarie", può venire dai processi di valutazione e, soprattutto, di autovalutazione posti in essere dai singoli GAL. Queste attività di valutazione garantiscono una rilevante contributo in termini di dati e informazioni di dettaglio, oltre ad essere delle occasioni per incrementare la partecipazione a livello locale, rafforzare la governance e accrescere il capitale sociale delle zone interessate.
Nel valutare il valore aggiunto degli interventi LEADER va adottato un approccio rigoroso, che si fondi su dati quantitativi solidi, ma è consapevolezza comune che i numeri da soli non siano sufficienti e vanno sempre e comunque maneggiati con molto cura e saggezza. In particolare, quando si analizzano gli effetti sul capitale sociale di un territorio, le attività di ascolto e gli aspetti narrativi del processo di valutazione sono determinanti per tratteggiare un quadro sensato e comprensibile dei cambiamenti generati dalle risorse della PAC. È stato condiviso che sia preferibile utilizzare metodi misti, che compendiano approcci quantitativi e qualitativi per ottenere una visione più chiara dei fenomeni complessi osservati. Inoltre, la partecipazione nei processi valutativi è stata comunemente riconosciuta come una garanzia di solidità metodologia e di utilizzabilità dei risultati delle valutazioni, anche per delineare le politiche future, in particolare in processi multiattore e con governance multilivello particolarmente articolate, come quelle in oggetto.
Anche la CE - DG AGRI ha sottolineato che non sia tanto rilevante quantificare i risultati di LEADER nel singolo ciclo di programmazione, ma, trattandosi di interventi che agiscono principalmente sulle componenti immateriali, è utile osservare il trend dei cambiamenti in termini di promozione del capitale sociale, rafforzamento della governance locale e incremento dei risultati delle azioni attuate tramite LEADER nel lungo periodo, quindi anche attraverso i diversi cicli pluriennali dei fondi comunitari destinati a questa tipologia di interventi.
L'imminente pubblicazione delle linee guida sulla valutazione del valore aggiunto di LEADER, annunciata dalla Rete Europea della PAC al workshop, che illustrerà anche i principali risultati ottenuti dal processo di condivisione delle pratiche avvenute all'evento, consentirà di rafforzare ancor di più la consapevolezza del rilievo della valutazione del valore aggiunto di LEADER per orientare le future politiche sullo sviluppo rurale nell'Unione.
La lezione che emerge con chiarezza dal GPW del Lussemburgo è che l'innovazione portata avanti dagli interventi LEADER, in questi 5 cicli di programmazione, ha avuto certamente un costo, anche in termini di appesantimento procedurale nell'attuazione degli investimenti realizzati, ma è stata spesso in grado di cambiare in modo significativo i contesti rurali di riferimento, accrescendo il capitale sociale in aree fragili e marginali dell'UE. Anche la valutazione di queste tipologie di interventi può esser più onerosa, rispetto agli interventi ordinari della PAC, ma è ancora più rilevante per comprendere se la direzione assunta sia quella corretta o se siano necessari degli aggiustamenti programmatici e attuativi per massimizzare l'efficacia delle politiche e delle strategie di investimento poste in essere.
Virgilio Buscemi (Lattanzio KIBS SpA), Roberto Cagliero (CREA-PB - RRN)
PianetaPSR numero 129 dicembre 2023