L'introduzione nel quadro del New Delivery Model (NDM) di un unico Piano Strategico della PAC (PSP[1]) a livello nazionale rappresenta una sfida particolarmente rilevante nei Paesi dove le deleghe agricole sono regionalizzate o territorializzate, cioè nei cosiddetti Stati regionalizzati (SR), che nei periodi precedenti hanno programmato e gestito le misure di sviluppo rurale a livello subnazionale: Italia, Francia, Spagna, Germania, Finlandia, Portogallo (Metta 2020; Matthews, 2020 e 2021). Questi Stati si trovano nel 2023-27 ad affrontare una sfida evidentemente più articolata e complessa rispetto agli altri Stati membri (SM).
La complessità risiede, da un lato, nel programmare una logica di intervento su esigenze e fabbisogni territoriali (e quindi economici, ambientali e sociali) estremamente differenziati e in una logica di coprogettazione, dall'altro attuazioni con aspetti regionalizzati portano con sé complessità organizzative e implementative, oltre che una fisiologica maggiore durata del confronto, nella applicazione degli interventi. Il problema si estende anche alla valutazione dei risultati, poiché il quadro normativo si focalizza principalmente sulla valutazione a livello nazionale, offrendo poche indicazioni per i sistemi regionalizzati.
Qui si intende, allora, osservare come gli SM più vicini al quadro italiano (Francia, Spagna, Portogallo, cioè Paesi "mediterranei") abbiano affrontato e definito gli ambiti su cui condurre le valutazioni e il quadro di governo dei processi valutativi.
L'articolo 140 del Regolamento (UE) 2021/2115 stabilisce che gli SM devono effettuare valutazioni dei loro PSP durante e dopo (ex post) il periodo di attuazione, al fine di migliorare la qualità della progettazione e dell'attuazione dei PSP, e che queste attività devono essere affidate a esperti funzionalmente indipendenti. Gli SM sono quindi chiamati a valutare l'efficacia, l'efficienza, la pertinenza, la coerenza, il valore aggiunto e l'impatto dei loro PSP e tutte le valutazioni devono essere rese pubbliche. Per dare seguito a questi impegni deve essere redatto un Piano di valutazione (PdV) che indichi tutte le attività previste e che deve essere sottoposto al parere del Comitato di sorveglianza entro un anno dall'approvazione del Piano strategico.
Inoltre, il Regolamento di esecuzione (UE) 2022/1475 stabilisce le regole operative. All'articolo 2 si riporta che gli SM devono programmare le valutazioni lungo gli Obiettivi specifici (OS) dei propri PSP, in modo indipendente o coprendo più obiettivi alla volta. Il Regolamento propone anche alcuni temi specifici da sottoporre a valutazione, come l'architettura verde, il valore aggiunto di LEADER, la Rete PAC e il sistema di conoscenza e innovazione in campo agricolo (l'AKIS).
Il PdV è potenzialmente uno strumento molto efficace per dare agli SM un certo grado di autonomia e flessibilità nella valutazione, nonché una organizzazione complessiva e una omogeneità di gestione (Cagliero et al., 2017; Cagliero et al., 2021). Gli SM sono chiamati a sviluppare il PdV in coerenza con le proprie strategie d'intervento, come delineato nell'articolo 4 del Regolamento, garantendo al contempo il rispetto dei requisiti minimi definiti a livello dell'Unione Europea (UE). È fondamentale considerare la portata territoriale degli interventi, il che rappresenta una sfida duplice e di notevole complessità, soprattutto per i PSP che prevedono anche una implementazione a livello regionale.
Il Piano Strategico della PAC per il Portogallo (Plano Estratégico da Política Agrícola Comum, PEPAC) per il periodo 2023-2027 si articola lungo tre componenti distinte: il Continente, le Azzorre e Madeira, in relazione al sistema di governance portoghese in materia agricola, definito dal decreto-legge 5/2023. In questo contesto particolare, le due aree ultraperiferiche possiedono un rilevante status di Regioni Autonome, il che influisce anche sulla programmazione delle politiche. All'interno del PEPAC, si prevedono interventi differenti a seconda dell'area interessata e diversi organi di programmazione: Gabinete de Planeamento, Políticas e Administração Geral (GPP); Autoridade de gestão PEPAC no Continente (PEPAContinente), Região Autónoma dos Açores (RAA); Região Autónoma da Madeira (RAM). In sintesi, l'architettura del Piano è organizzata per assi e aree, in relazione alle tipologie di intervento e ai territori oggetto: assi orientati agli OS (Eixo A e C), assi integrati settorialmente o territorialmente (Eixo B e D), assi diretti alle regioni ultraperiferiche (Eixo E e F).
La costruzione complessiva del Piano portoghese è stata definita in modo aderente alla suddivisione degli OS della PAC e tenendo conto delle peculiarità delle Regioni Autonome; in questo modo l'allineamento del processo di valutazione al PEPAC risulta immediato. Gli OS saranno valutati a livello centrale dello Stato, ma evidenziando le particolarità delle Regioni autonome e le particolarità degli interventi settoriali. Si prevede anche di valutare tutti gli interventi programmati.
Saranno effettuate anche le quattro valutazioni tematiche raccomandate dal Regolamento (UE) 2022/1475, vale a dire l'architettura verde, il valore aggiunto LEADER, la Rete della PAC e l'AKIS. Inoltre, dato il progressivo abbandono del modello storico che dal 2026 vedrà la convergenza totale, il pagamento di base alla sostenibilità, che vale quasi un quinto del PEPAC, sarà oggetto di una valutazione specifica. Infine, per obbligo di legge, entro il 2026 saranno effettuate le valutazioni ex post degli attuali 3 programmi di sviluppo rurale (2014-2022).
Il PdV è approvato dall'organo di coordinamento delle politiche del PEPAC, la Commissione nazionale per i fondi agricoli 2030 (CNFA2030), mentre il GPP, all'interno al Ministero, assume il ruolo chiave di coordinare e sviluppare il sistema di valutazione e di redigere e attuare il Piano. Il GPP ha altresì il compito di garantire un adeguato e sicuro sistema informativo, necessario per il monitoraggio e la valutazione, e assicura il coordinamento con gli organismi regionali e gli altri attori coinvolti nelle attività valutative. I Gruppi di Azione Locale (GAL) collaborano alla stesura e all'implementazione del PdV.
Tutti gli organi di gestione del PEPAC (PEPAContinente, RAA, RAM) partecipano ai processi e hanno la responsabilità di fornire le informazioni necessarie per lo svolgimento delle attività previste nel Piano. Diversamente, i 4 Comitati di sorveglianza designati nel PEPAC possono avere funzioni diverse: il Comitato nazionale esprime un parere sul PdV e sulle sue eventuali modifiche e monitora l'avanzamento delle valutazioni; i Comitati regionali si concentrano sui progressi compiuti nella realizzazione delle valutazioni. L'Organismo pagatore si impegna ad assicurare il corretto funzionamento del sistema informativo, mentre la Rete PAC nazionale contribuisce alla diffusione delle informazioni, all'elaborazione dei risultati e delle raccomandazioni.
Il Plan Estratégico de la PAC de España (PEPAC) è un piano unico che, in conformità con la ripartizione delle competenze nello Stato iberico, è stato elaborato in modo coordinato tra l'Amministrazione Generale dello Stato e le Comunità Autonome, che hanno un consistente grado di sussidiarietà nella progettazione degli interventi del primo (pagamenti diretti e misure di mercato) e delle misure dello sviluppo rurale.
Il PdV è stato redatto dall'Autorità di Gestione del PEPAC (AdG PEPAC) appartenente al Ministero dell'Agricoltura, della Pesca e dell'Alimentazione. Nel processo di elaborazione sono state consultate le Autorità di Gestione Regionali (AdGR), il Comitato di monitoraggio del PEPAC e altri esperti della PAC e della valutazione. Le attività valutative sono proposte dall'Autorità del PEPAC al Gruppo direttivo di valutazione, composto dai responsabili di tutte le Autorità di gestione, nazionali e regionali. Il Gruppo direttivo esamina e approva il PdV, il programma di lavoro pluriennale e quelli annuali, coordinandone i contenuti.
Le valutazioni previste nel Piano di valutazione della Spagna sono le seguenti:
Il Piano spagnolo prevede due forme di gestione dei processi valutativi.
La prima modalità implica valutazioni svolte interamente dal gruppo di valutazione PEPAC, selezionato e contrattualizzato per l'intero periodo dall'Autorità nazionale. Le AdGR contribuiscono a queste attività fornendo dati e informazioni concordate. Queste valutazioni riguardano gli OS (tranne l'obiettivo trasversale), l'ecoschema, degli strumenti finanziari e la Rete PAC. La seconda modalità ha carattere sommativo e interessa valutazioni condotte sia dal gruppo di valutazione PEPAC, sia dai nuclei di valutazione delle AdGR. Il gruppo PEPAC valuta temi di interesse nazionale (primo pilastro, aspetti generali e complementari all'applicazione regionale del secondo pilastro), per i quali richiede comunque dati e informazioni da parte delle AdGR. I gruppi regionali, invece, effettuano valutazioni sulle programmazioni regionali del secondo pilastro. Il gruppo PEPAC avrà successivamente il compito di portare a sintesi (sommare) le valutazioni regionali e quelle nazionali. Questa forma di conduzione riguarderà: l'obiettivo trasversale, la semplificazione, la prospettiva di genere del PEPAC, il ricambio generazionale e LEADER.
Il Ministero dell'Agricoltura e della Sovranità alimentare è l'Autorità di Gestione nazionale del Piano Strategico della PAC (Plan stratégique National, PSN) in Francia. Lo Stato è responsabile dell'attuazione del Fondo europeo agricolo di garanzia (ex primo pilastro), mentre per quanto riguarda il Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale (FEASR), l'attuazione è condivisa tra lo Stato e le Regioni. Tale ripartizione delle competenze è definita dalla legge n. 2014-58 sulla modernizzazione dell'azione pubblica territoriale e modificata dall'ordinanza n. 2022-68 relativa alla gestione del FEASR per il periodo 2023-27. Le Regioni francesi, in quanto Autorità di Gestione regionale (AdGR), sono responsabili degli interventi del FEASR non legati alle superfici, mentre lo Stato è responsabile dei pagamenti a superficie e simili.
Il PdV francese è progettato per seguire l'attuazione del PSN e sviluppare una conoscenza approfondita in previsione del prossimo periodo di programmazione. Esso definisce il quadro organizzativo e le modalità operative previste dall'AdG nazionale, garantendo informazioni essenziali per il monitoraggio e la valutazione. Il PdV si adatta alle principali esigenze che orientano il PSN, seguendo le richieste regolamentari per analizzare i cambiamenti nei vari OS della PAC. Identifica le esigenze specifiche di valutazione per guidare efficacemente le azioni. Inoltre, il PdV pianifica e gestisce le valutazioni per stimare il contributo al miglioramento delle condizioni nelle aree agricole, forestali e rurali, valutando se i bisogni principali identificati dal PSN sono stati affrontati, se gli obiettivi sono stati raggiunti e se le risorse sono state ottimizzate.
In coerenza con il quadro regolamentare, nel PdV, oltre alla proposta di prendere in esame in modo combinato i 10 OS, sono previste valutazioni su ambiti specifici del PSN, che presentano problematiche particolari per il territorio nazionale. Le valutazioni tematiche potranno presentare focus e approfondimenti su regioni con sfide specifiche, come la Corsica o le regioni ultraperiferiche.
Le attività di valutazione per obiettivi specifici previste nel PdV interesseranno:
La lettura tematica riguarderà: l'implementazione del PSP sotto il NDM, Leader, gli ecoschemi e gli interventi per il benessere animale, l'insediamento giovani, le indennità compensative, le misure agroambientali e il bio, i programmi operativi delle politiche settoriali.
In termini pratici, il Ministero ha previsto una struttura specifica, la Direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises (DGPE), incaricata di gestire le attività di valutazione. Queste includono la selezione dei servizi, la gestione degli appalti, i rapporti con i comitati interessati, nonché le attività di comunicazione. La DGPE si occupa altresì di garantire la raccolta delle informazioni necessarie per le valutazioni. Parallelamente, le AdGR devono istituire unità dedicate, assumendo la responsabilità delle valutazioni relative agli interventi che guidano.
Il Comitato Direttivo del Piano di Valutazione (COPIL) è l'organo di indirizzo del processo di valutazione. Ne fanno parte almeno i servizi dell'AdG nazionale, lo Stato (Ministero dell'agricoltura e Ministero dell'ecologia), i rappresentanti delle AdGR (Association Régions de France e almeno una Regione) e gli organismi pagatori. È membro anche l'Osservatorio dello sviluppo rurale, che gestisce task di valutazione specifiche e alcune banche dati sui territori rurali. Nel caso di valutazioni su Leader, anche i GAL possono essere chiamati a partecipare al Comitato. Il COPIL propone e convalida i temi di valutazione specifici, coordina e monitora le valutazioni sia nazionali sia regionali e si occupa della trasmissione al Comitato di Sorveglianza del PSN e alla Commissione europea. Assicura, inoltre, che le valutazioni siano adeguatamente diffuse e che i loro risultati siano valorizzati.
Il Comitato di Sorveglianza si esprime sulle valutazioni e, a seguito di questo parere, i risultati possono essere diffusi. La comunicazione è assicurata dalle AdG e dalla Rete della PAC, con l'obiettivo di permettere la capitalizzazione dei risultati dei processi valutativi da parte di tutti gli stakeholder.
Roberto Cagliero, Novella Rossi (CREA RRN) e Alessandro Giacardi (Dottorando presso DiSSE, Sapienza Università di Roma)
PianetaPSR numero 130 gennaio 2024
