Gli elementi di regionalizzazione nell'intervento di primo insediamento per i giovani agricoltori

La Politica Agricola Comune 2023-2027 evidenzia il tentativo della Commissione di migliorare la coerenza dei vari interventi all'interno dei diversi Stati membri (SM), introducendo il Piano Strategico per ciascun Paese. Tale strumento ha costituito, infatti, una delle principali novità rispetto ai precedenti periodi di programmazione, costituendo la cornice attuativa di tutti gli interventi, inclusi quelli del secondo pilastro, con elementi comuni a tutte le regioni (nel caso degli SM con programmi regionalizzati). Questa premessa è importante soprattutto per quelle misure tipicamente dello sviluppo rurale, come l'intervento di primo insediamento, che nel periodo 2014-2022, ma anche nei precedenti, hanno registrato modalità di implementazione molto eterogenee tra le diverse Regioni italiane, incidendo negativamente sui risultati attesi e innescando differenze di accesso al sostegno tra i potenziali beneficiari, non sempre giustificabili a parità di condizioni.

Per superare i limiti delle precedenti programmazioni, l'intervento dedicato all'insediamento dei giovani agricoltori (SRE01) è stato elaborato a livello centrale (MASAF) condividendo con le Regioni una cornice che contenesse gli elementi attuativi comuni.
In seconda istanza, le singole Regioni hanno avuto la possibilità di meglio declinare l'intervento attraverso una serie di elementi di regionalizzazione inseriti in una cornice di criteri, obblighi e impegni comune per tutto il Paese. In estrema sintesi, gli importi concessi, così come i criteri di selezione e le condizioni di ammissibilità e le modalità di attuazione, sono stabiliti dalle autorità regionali, ciascuna per il proprio ambito di competenza territoriale, al fine di poter garantire una maggiore aderenza dello strumento al contesto territoriale di riferimento.

Nonostante una cornice nazionale comune, un'analisi più approfondita della scheda di intervento SRE01 a livello regionale evidenzia comunque una certa eterogeneità di implementazione, non sempre giustificata da precise specificità regionali.
Un primo aspetto generale da sottolineare è che l'intervento di primo insediamento è stato attivato in tutte le regioni sebbene, in termini di risorse destinate, le differenze siano notevoli in valore assoluto e, in alcuni casi, anche in termini di incidenza rispetto alla dotazione complessiva delle risorse affidate a ciascuna Regione (tabella 1).

Entrando più nel dettaglio, e seguendo la struttura della scheda, si può evidenziare come la maggior parte delle Regioni abbia preferito attivare l'intervento in maniera autonoma, una scelta ritenuta più semplice dal punto di vista amministrativo, evitando la modalità del cd. "pacchetto". Solo la metà delle Regioni, infatti, ha adottato il pacchetto giovani, combinando in maniera integrata l'intervento di primo insediamento con altri prevalentemente legati agli investimenti con opzioni libere o obbligate.

La scheda di intervento contiene una serie di principi di selezione ritenuti maggiormente rispondenti alle specificità territoriali e dai quali le singole regioni, previa consultazione dei rispettivi Comitati di Sorveglianza, hanno derivato i criteri di selezione. Tuttavia, sebbene la maggior parte delle Amministrazioni abbia utilizzato principi di selezione basati sulle caratteristiche dell'azienda, del giovane beneficiario e della localizzazione, non mancano elementi di differenziazione e peculiarità. Inoltre, solo nei diversi bandi sarà evidente la scelta fatta in termini di criteri, la modalità del loro utilizzo con riferimento ai punteggi e ai pesi a loro associati.

Con riferimento ai criteri di ammissibilità, è stato riportato quanto esplicitato nell'art. 4 del Reg. (Ce) n. 2021/2115 e al paragrafo 4.1 del PSP che contengono una dettagliata definizione di giovane agricoltore (tra cui, criteri anagrafici, concetto di capo azienda, requisiti di formazione e competenza professionale). Rispetto a quanto stabilito, quasi la metà delle Amministrazioni ha introdotto propri criteri di ammissibilità, specificando meglio, rispetto ai contenuti del PSP, i requisiti di formazione e competenza professionale. Maggiore, ben sedici, è, invece, il numero di Amministrazioni che ha esplicitato il concetto di insediamento, fornendo elementi aggiuntivi e meglio dettagliando la definizione di insediamento rispetto a quanto già riportato nel paragrafo 4.1 del PSP.

Solo 8 regioni su 21 hanno previsto la concessione di premi multipli con sensibili differenze procedurali tra loro, mentre, fatta eccezione per le due Province Autonome di Bolzano e Trento, Emilia-Romagna e Marche, pressoché tutte inseriscono soglie minime o massime (o entrambe) di Produzione Standard (PS). In particolare, le soglie minime sono state definite per assicurare una maggiore probabilità che l'insediamento avvenga in aziende economicamente sostenibili nel medio-lungo termine. La soglia massima è invece definita in modo da evitare che il sostegno sia destinato ad aziende che, al momento dell'insediamento, siano di dimensione tale da essere economicamente in grado di affrontare un subentro o un passaggio generazionale senza il relativo sostegno. I valori di PS indicati sono estremamente eterogenei tra loro e solo in alcuni casi associati a precise zonizzazioni territoriali. 

Undici Amministrazioni hanno inserito criteri di ammissibilità addizionali rispetto a quelli già statuiti a livello nazionale e quindi probabili maggiori oneri o vincoli rispetto ad altri territori come, ad esempio, l'ottenimento della qualifica di IAP o l'impossibilità di avere redditi extra agricoli.
In continuità con le precedenti programmazioni dello sviluppo rurale, tutte le Regioni hanno reso obbligatorio la presentazione di un piano aziendale come strumento per inquadrare la situazione di partenza del giovane agricoltore, l'idea imprenditoriale, le tappe essenziali che caratterizzano le attività ed i tempi di attuazione, gli obiettivi e risultati che si intende raggiungere. Il piano aziendale deve essere concluso entro i 36 mesi dalla data di concessione; per 4 Regioni sono stati previsti tempi minori (24 mesi) e per la sola Valle D'Aosta 42 mesi.

Ulteriori obblighi per i beneficiari, che vanno dai tempi di avvio del piano aziendale alle quote minime di investimento, passando per forme di tutoraggio e assicurazione obbligatoria, sono stati aggiunti da 8 Regioni.

Tra gli impegni dei giovani beneficiari del premio c'è quello di condurre l'azienda agricola per un periodo di tempo minimo, stabilito in prevalenza in 5 anni. Tuttavia, anche in questo caso esistono delle differenze di durata dell'impegno (ad esempio, nel caso della Lombardia la durata è prevista in 10 anni), e diversità rispetto al momento a partire dal quale calcolare l'impegno (dalla data di notifica del provvedimento di erogazione del saldo, dalla data di concessione del premio, o dalla data di decisione di concessione dell'aiuto). Anche con riferimento agli impegni, 14 Regioni hanno stabilito impegni aggiuntivi rispetto a quelli contenuti nella scheda di intervento.
Infine, il sostegno, concesso per tutte le Regioni solo come sovvenzione in conto capitale e non con il ricorso a strumenti finanziari, viene mantenuto sempre al di sotto del massimale previsto dei 100.000 euro.
L'entità del premio è estremamente eterogenea tra le diverse Amministrazioni regionali: in alcuni casi maggiore se le aziende sono localizzate in aree svantaggiate e prevalentemente, ma non sempre, concesso in due rate.

La misura di primo insediamento nel periodo di programmazione 2014-2022 ha registrato modalità di implementazione eterogenee tra le diverse Regioni italiane, incidendo negativamente sui risultati attesi e innescando differenze di accesso al sostegno tra i potenziali beneficiari difficilmente giustificabili a parità di condizioni.

L'elaborazione del PSP come elemento qualificante del periodo 2023-2027 avrebbe dovuto agevolare il superamento di differenze attuative non legate a evidenti ed oggettive specificità regionali, favorendo l'uniformità di applicazione degli interventi in una logica di maggiore coerenza.

Tuttavia, l'analisi della scheda di intervento SRE01, nata come cornice comune a tutte le regioni ma al contempo flessibile per permettere l'inclusione di elementi di regionalizzazione, evidenzia come la forte diversità nella sua applicazione a livello regionale sia ancora notevole.

Potrebbero, quindi, esserci sensibili margini di miglioramento da parte dell'Amministrazione centrale per semplificare ed uniformare la definizione di giovane agricoltore negli aspetti legati al soddisfacimento dei requisiti di formazione e di insediamento, così come da parte delle regioni esistano ampi spazi per garantire una semplificazione efficace in termini di obblighi e impegni aggiuntivi, frutto più di consolidate formule passate che di nuove riflessioni.

Francesco Piras, Università di Sassari
Barbara Zanetti, CREA - Politiche e Bioeconomia
Francesco Licciardo, CREA - Politiche e Bioeconomia