A poco più di un anno dalla definizione del Piano Strategico Nazionale della PAC (PSP) 2023-2027, il sesto ciclo di programmazione comunitaria è, ormai, entrato nel vivo con la pubblicazione dei primi bandi degli interventi dei Complementi regionali di Sviluppo Rurale (CSR). Di pari passo, è stato recentemente approvato (febbraio 2024) il Piano di Valutazione (PdV) del PSP e alcune amministrazioni hanno avviato i processi per l'affidamento dei servizi di valutazione.
Un ciclo di programmazione che si contraddistingue per alcune variabili di rottura (tra le più rilevanti, il new delivery model, un unico PSP per i due Pilastri della PAC e una maggiore attenzione alle performance piuttosto che alla compliance) che comportano novità dirompenti, soprattutto, per ciò che attiene le responsabilità e le scelte di valutazione sulla strategia nazionale della PAC 2023-2027 (Bolli et al., 2021).
Prima fra tutte, la "deresponsabilizzazione" dagli obblighi comunitari di valutazione per il livello regionale, che è conseguenza della "centralizzazione" delle responsabilità regolamentari a livello nazionale. Questo, in pratica, lascia carta bianca alle Autorità di Gestione (AdGR) dei CSR sulle scelte in materia di valutazione, perché, formalmente, il MASAF, nella sua qualità di Autorità di Gestione Nazionale (AdGN) del PSP, è responsabile per la conduzione di tutte le attività di valutazione previste dai dettati regolamentari. D'altro canto, è vero che "le attività di valutazione dovranno garantire un'adeguata evidenza degli aspetti territoriali e dei risultati dell'attuazione a livello regionale e locale" (PdV del PSP nazionale; Reg. UE 2021/2115). È evidente, pertanto, che la citata deresponsabilizzazione, di fatto, non riduce le competenze delle AdGR in materia di valutazione. Esse permangono e, semmai, si ampliano in relazione alla maggiore discrezionalità acquisita, in considerazione dell'assetto programmatorio italiano, per cui la quasi totalità degli interventi di sviluppo rurale saranno attuati sotto la titolarità delle AdGR.
È principalmente a questo livello, quindi, che persiste l'opportunità di condurre valutazioni utili ad apprendere sulla politica e i suoi effetti, oltre che strumentali rispetto al miglioramento del disegno, della programmazione e dell'implementazione degli interventi della PAC, anche in vista del periodo di programmazione post 2027 (PdV del PSP nazionale). Un'opportunità che le AdGR intendono cogliere, nella misura in cui, come emerge dal dibattito nazionale promosso dalla Rete Rurale Nazionale negli ultimi due anni, la detta "deresponsabilizzazione" formale possa rappresentare un'occasione importante per definire valutazioni più su misura rispetto alle esigenze degli stakeholder dei diversi ambiti di applicazione territoriale degli interventi.
In questo scenario, la lettura retrospettiva recentemente proposta da Buscemi e Cristiano (2023) sugli ultimi 30 anni di valutazione dei Programmi dei Fondi Strutturali e di Investimento Europei (SIE), dal ciclo di programmazione 1989-1993 fino a quello attuale 2023-2027, fornisce interessanti spunti per la riflessione sul vissuto e sulle prospettive della valutazione della PAC, in particolare su: come siano cambiati, a seguito delle disposizioni regolamentari dei diversi periodi di programmazione, l'attenzione, l'interesse, l'utilità e gli usi della valutazione per la definizione e l'attuazione della PAC.
La valutazione dei programmi comunitari è stata introdotta nei primi due cicli di programmazione (1989-1993 e 1994-1999) come una mera funzione sperimentale, anche perché, di fatto, era la prima volta che tale attività veniva introdotta come obbligatoria nell'ambito della gestione delle politiche pubbliche in Europa.
È a partire dal periodo successivo della programmazione comunitaria (2000-2006) che, soprattutto per le politiche di sviluppo rurale, inizia un percorso di progressiva strutturazione di un sistema comune di monitoraggio e valutazione dei programmi che favorirà la crescita culturale e la consapevolezza dell'utilità della valutazione, anche a livello subregionale (si pensi ad esempio all'importante attività di autovalutazione condotta dai Gruppi di Azione Locale - GAL nel ciclo 2014-2022).
Questo percorso può essere letto attraverso i diversi cicli di programmazione comunitaria come segue:
Domanda di valutazione
Le amministrazioni hanno via via maturato una maggiore consapevolezza sulla funzione della valutazione per i programmi, la loro implementazione e per la dimostrazione dei loro effetti, che si è riflessa in una domanda di valutazione sempre più ampliata e specifica, rispetto a quella comunitaria (QVC) (Cristiano et al., 2013).
Nel periodo di programmazione 2014-2022, ad esempio, si è registrato un significativo aumento delle valutazioni tematiche (85 su un totale di 231 prodotti valutativi)[1](Figura 1) che riguardano diversi aspetti della politica, dei programmi e della loro implementazione (Figura 2), raggruppabili in 5 macroaree (Figura 3).
Figura 1: Prodotti valutativi dei PSR 2014-2022
Figura 2: Temi della valutazione dello sviluppo rurale - periodo 2014-2022
Inoltre, le valutazioni di programma (135) sono state realizzate, principalmente, nell'ambito delle valutazioni annuali o di quelle intermedie (2016-2019) che includevano le risposte ai quesiti valutativi comuni (QCV).
Figura 3: Disaggregazione dei prodotti valutativi dei PSR 2014-2022 per macrotemi
Valutazione dei PSR nel quadro dell'accordo di partenariato
Nel quadro dell'accordo di partenariato 2014-2020, l'analisi delle valutazioni dei PSR per obiettivo tematico fa emergere una forte incidenza delle valutazioni connesse, soprattutto, all'Obiettivo Tematico 11, che riguarda gli interventi a sostegno delle capacità istituzionale e dove, evidentemente, confluiscono le analisi valutative relative al delivery dei programmi (Figura 4).
L'uso delle valutazioni
La stessa progressiva maturazione della consapevolezza nella formulazione della domanda di valutazione si rinviene negli usi della conoscenza valutativa, i cui aspetti salienti riguardano: (a) trasversalità rispetto all'intera filiera della programmazione, revisione, implementazione e comunicazione degli interventi di sviluppo rurale con conseguente (b) ampliamento del bacino di utenza della valutazione e (c) maggiore significatività e socializzazione dei risultati delle valutazioni all'interno delle amministrazioni; (d) diversità negli usi delle valutazioni.
Riguardo a quest'ultimo punto, in particolare, nel corso dei diversi periodi di programmazione, sono andati affermandosi tre usi complementari e specifici delle valutazioni nei PSR: apprendimento, persuasione, socializzazione e confronto.
Comunicazione e disseminazione delle valutazioni
L'introduzione dell'obbligo di comunicazione pubblica delle valutazioni nel periodo 2014-2020 ha favorito uno scambio più ampio e l'innovazione negli approcci e negli strumenti per le valutazioni dei PSR, superando la mera comunicazione istituzionale e stimolando lo sviluppo di pratiche di comunicazione delle valutazioni innovative per il contesto italiano (es. sintesi tecniche, divulgative e in inglese, eventi di disseminazione).
Alla comunicazione diretta delle amministrazioni e dei valutatori fanno eco la Rete Rurale Italiana e quella europea (l'helpdesk), che certamente contribuiscono a metter a sistema i prodotti della valutazione (si vedano il Repository delle valutazioni, la sezione Servizi di valutazione e l'Evaluation knowledge bank) e, soprattutto, realizzano attività di networking e confronto sistematico sulle pratiche valutative, contribuendo alla disseminazione delle stesse e alla crescita delle capacità di valutazione.
Reti nazionale ed europea della valutazione
L'istituzione della Rete europea della valutazione e del gruppo europeo degli esperti di monitoraggio e valutazione dello sviluppo rurale nel ciclo di programmazione 2007-2013, ha consentito di favorire la crescita delle capacità di governance e dei servizi valutativi in materia di sviluppo rurale, quali:
A questo, in Italia, si aggiunge la partecipazione al gruppo europeo degli esperti e il supporto più diretto alle amministrazioni per la crescita delle capacità di governance (es. pareri sui sistemi di M&V, partecipazione agli steering group).
In conclusione, il percorso evolutivo degli adempimenti comunitari in materia di valutazione della PAC ha senz'altro rappresentato una sfida importante per le amministrazioni e per i valutatori, ma ha anche avuto il merito di aver avviato un interessante processo di sviluppo delle capacità di governance e di attuazione delle valutazioni.
Tant'è vero che, almeno nelle premesse, la destrutturazione degli adempimenti valutativi prevista per l'attuazione dell'attuale periodo di programmazione, sembra essere stata colta dalle amministrazioni come un'opportunità per meglio definire percorsi di valutazione più su misura.
È auspicabile, pertanto, che il periodo di programmazione 2023-2027 possa essere foriero di:
Virgilio Buscemi (Lattanzio KIBS SpA), Valentina Carta (CREA PB - RRN), Francesca Varia (CREA PB - RRN), Simona Cristiano (CREA PB - RRN)
PianetaPSR numero 132 marzo 2024
