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Il ricambio generazionale, una sfida ineludibile della PAC 2023-2027

Come valutare gli interventi nel PSP per rinnovare l'agricoltura e apportare innovazione nel contesto dello sviluppo rurale in Italia. A Zagabria si è svolto un Workshop per condividere esperienze tra diversi Stati Membri per la valutazione di queste politiche.

Il ricambio generazionale rappresenta nella programmazione 2023-2027 uno dei 10 obiettivi chiave della PAC. Nella programmazione 2014-2022, invece, esso viene perseguito soltanto attraverso l'attuazione di una singola sottomisura. Basti questo elemento per dimostrare quanto il tema sia diventato sempre più rilevante negli ultimi anni e di quanto sia urgente, anche per la CE e i decisori a Bruxelles, favorire l'insediamo di nuovi giovani agricoltori nel mondo imprenditoriale agricolo, al fine della sopravvivenza del settore e per l'indispensabile sviluppo delle aree rurali, in particolare di quelle più fragili.

Il 2022 è stato, tra l'altro, l'anno europeo dei Giovani e la CE ha voluto puntare l'attenzione sul loro ruolo cruciale per costruire un'Europa del futuro più verde, inclusiva e digitale. Anche nella Strategia UE per la gioventù 2019-2027 si dà grande spazio al tema, infatti si promuovono iniziative e politiche per la permanenza e l'inclusione dei giovani nelle comunità rurali e per stimolare il loro contributo e la loro attiva partecipazione nei processi decisionali[1].

La questione è stata anche oggetto di un Good Practice Workshop (GPW) svoltosi a Zagabria il 14 e 15 marzo, dal titolo Assessing generational renewal in CAP Strategic Plan, in cui è stato approfondito il tema di come valutare questi interventi per incrementare l'efficacia delle politiche europee per il ricambio generazionale nelle aree rurali. 

Il ricambio generazionale, come già evidenziato, è una priorità fondamentale nell'attuale periodo di programmazione della PAC, dato che nel 2020 quasi un terzo dei conduttori di aziende agricole nell'UE ha 65 anni o più. Il calo della successione nelle aziende agricole è spesso associato all'abbandono dei terreni, alla diminuzione della capacità di creare valore aggiunto delle aziende e quindi alle perdite di capitale. La necessità di attrarre e sostenere i giovani e i nuovi agricoltori è pertanto fondamentale e imprescindibile. Si tratta, da un lato, di rinnovare la forza lavoro agricola e, dall'altro, di dare anche adeguato impulso all'innovazione e alla modernizzazione del settore.

Il Workshop, partendo dalle valutazioni dei precedenti periodi di programmazione e interpretando il quadro di riferimento in evoluzione nell'ambito della nuova architettura della PAC, ha fornito una panoramica dei metodi e degli approcci utilizzati per valutare il ricambio generazionale. È stata rivolta anche una particolare attenzione al ruolo e alla partecipazione delle donne nelle attività agricole, integrando la prospettiva e la dimensione della parità di genere nelle valutazioni degli interventi in oggetto a livello di singoli Stati membri.

Come di consueto, il GPW è stata l'occasione, da un lato, per scambiare pratiche ed esperienze originali e innovative nella valutazione delle azioni rivolte ai giovani agricoltori, maturate nei singoli Paesi e, dall'altro, per raccogliere indicazioni dalla DG AGRI sugli orientamenti e le priorità della CE sul tema nella PAC 2023-2027. Anche in questo Workshop, come negli ultimi organizzati dall'European Evaluation Helpdesk (EEH), parte della Rete europea della PAC, la partecipazione degli stakeholder e degli esperti degli Stati Membri dell'UE è stata massima, infatti erano rappresentati ben 25 sui 27 Paesi membri dell'Unione (Cfr. Fig. 1 che ritrae i partecipanti al GPW).

 

1. Il contesto e la visione della CE - DG AGRI

La gravità del fenomeno dell'invecchiamento, cioè dell'aumento dell'età media, dei conduttori delle imprese agricole è profondamente differenziata nei singoli Paesi UE, come mostra chiaramente il grafico (Cfr. Graf. 1), che analizza la relazione esistente tra il trend del numero di aziende agricole e il rapporto tra imprese giovani (con conduttore con età inferiore a 40 anni) e imprese "anziane" (con età superiore ai 64 anni), in ciascun Stato Membro.

Si evince chiaramente che l'Italia si posizioni nella parte inferiore dell'asse delle Y, dove è riportato il rapporto tra giovani agricoltori e conduttori più anziani.

Anche per ciò che attiene al dato rappresentato nell'asse delle X, il nostro Paese si posiziona nel quadrante più "negativo", cioè al di sotto della già negativa media UE del numero di aziende agricole, se pur di poco, attestandosi al di sotto del 30% nel trend di numero di aziende agricole registrato nel periodo 2007-2020.

 

Per quanto riguarda la proporzione tra giovani imprenditori agricoli e conduttori over 65, emerge che l'Italia sia tra i Paesi che manifesta le maggiori criticità, anche in termini di sistema pensionistico. Infatti, nella figura (Cfr. Fig. 2) si evidenzia che nel nostro Paese abbiamo un conduttore under 35 ogni quasi 8 over 65 (7,8). La media UE per questo valore è 5,1, cioè ci sono 5 over 65 ogni under 35. Questo dato dimostra quanto il sistema imprenditoriale agricolo in Italia sia profondamente invecchiato e pochi segnali di rinnovamento sono riscontrabili oggi, anche in relazione alle evoluzioni preventivabili per i prossimi anni e nel medio termine.

Durante l'incontro la CE ha illustrato la complessità nel valutare l'efficacia degli interventi rivolti al ricambio generazionale. Come già evidenziato, il sostegno ai giovani agricoltori, attraverso il ricambio generazionale, è uno degli obiettivi chiave della PAC 2023-2027, che rafforza fortemente questi interventi. Si prevede nell'attuale periodo di programmazione di sostenere complessivamente circa 377.000 nuovi giovani agricoltori. L'UE nella PAC fornisce soltanto il quadro di riferimento, attraverso la definizione degli strumenti e lo stanziamento dei fondi destinati a questo tema, ma sono i singoli Stati Membri che devono farne il miglior uso a beneficio della prossima generazione di agricoltori europei. In questa direzione, si deve lavorare per la massima integrazione delle politiche comunitarie e nazionali, perché esse possano essere complementari e collaborare per raggiungere efficacemente gli obiettivi della PAC. È quindi opportuno utilizzare un approccio strategico e fortemente integrato. Tocca agli Stati Membri rendere sinergici e combinare in modo armonico e coerente gli strumenti utilizzabili per favorire il ricambio generazionale in agricoltura, promuovendo interventi sistemici tra istituzioni e politiche della PAC e nazionali.

 

2. Valutare gli interventi per il ricambio generazionale nella PAC

Per rendere più efficaci le risorse investite nella PAC negli interventi rivolti al ricambio generazionale nel settore agricolo, la valutazione può giocare un ruolo centrale. Infatti, essi posso essere interpretati alla luce di più profili. Come mostrato dalla figura a seguire (Cfr. Fig. 3), almeno 4 sono i punti di vista che possono esser utilizzati per apprezzare la complessità del fenomeno e interpretarlo in una prospettiva esaustiva:

  1. Il profilo individuale.
  2. Il profilo aziendale (familiare).
  3. Il profilo settoriale (dell'area rurale).
  4. Il profilo istituzionale.

Da un punto di vista istituzionale, i fattori che entrano in gioco nella promozione del ricambio generazionale sono gli aspetti fiscali, finanziari, ereditari e connessi all' accesso al credito.

Per quanto attiene alle aree rurali o settoriali, gli elementi da tenere in considerazione sono la qualità della vita nelle aree oggetto degli interventi, le differenze tra i diversi settori, l'accesso alla terra.

In relazione all'azienda o al profilo familiare, gli aspetti che vanno indagati sono quelli relativi alla redditività dell'azienda agricola, al supporto che può essere fornito dalla famiglia nella conduzione dell'attività imprenditoriale o eventuali conflitti familiari che possano manifestarsi nella gestione dell'impresa agricola.

Infine, vanno tenuti in debita considerazione i fattori individuali connessi al ricambio generazionale, cioè le questioni vocazionali soggettive, gli eventuali gap di conoscenze e competenze, oltreché il coinvolgimento diretto del giovane agricoltore nelle attività dell'azienda agricola.

Da tale quadro si rileva quanto possa essere complesso elaborare una valutazione affidabile ed esauriente dell'efficacia degli interventi per la promozione del ricambio generazionale in un contesto regionale o addirittura a livello di Stato Membro. Un elemento imprescindibile da osservare è la sostenibilità nel tempo degli investimenti per favorire l'insediamento di giovani agricoltori, come conduttori di aziende esistenti, in sostituzione di quelli più anziani, o come imprenditori a capo di aziende agricole create ex novo.

Durante il GPW è stata anche illustrata un'analisi ricognitiva di come il tema della valutazione degli interventi sul ricambio generazionale sia stato affrontato nei Piani di Valutazione (PdV) dei PSP dei diversi Stati Membri. Emerge una discreta varietà di approccio, considerando che soltanto alcuni Paesi hanno menzionato il tema nei loro PdV. In estrema sintesi è emerso quanto di seguito riportato.

 
  • In Lettonia, Lussemburgo e Svezia è stato previsto un quadro logico specifico per la valutazione del ricambio generazionale in agricoltura.
  • In Cipro il PdV prevede che sia elaborata una valutazione specifica sui giovani agricoltori, che focalizzi l'attenzione in particolare sull'età per la ristrutturazione della popolazione agricola.
  • In Repubblica Ceca viene collegato il ricambio generazionale alla competitività attraverso un quadro logico per la valutazione.
  • In Danimarca nel PSP si lega il tema del ricambio generazionale allo sviluppo locale.
  • In Spagna si prevede di elaborare più valutazioni tematiche sul ricambio generazionale, in particolare i temi ipotizzati sono: accesso alla terra, competenze professionali e formazione (tutoraggio), accesso al credito e fiscalità

3. Le esperienze locali di Malta, Andalusia e Campania

Durante il Workshop svoltosi a Zagabria, sono state condivise tre pratiche di valutazione degli interventi sul ricambio generazionale in agricoltura sperimentate negli ultimi anni, quindi nella programmazione 2014-2022, in diversi Stati Membri:

  1. a Malta;
  2. nella Regione dell'Andalusia, in Spagna;
  3. nella Regione Campania, in Italia.

La prima esperienza condivisa è stata la valutazione tematica dei giovani agricoltori nel PSR di Malta. Tale analisi ha consentito di fornire un quadro della situazione e condizione dei giovani agricoltori nel settore agricolo, delle sfide da loro affrontate, del sostegno fornito attraverso la Misura 6.1 del PSR alla futura generazione di agricoltori a Malta. La valutazione ha consentito di apprezzare la qualità dei piani aziendali dei giovani agricoltori e, attraverso una verifica dei risultati rilevati dai beneficiari, anche gli effetti secondari attribuibili agli investimenti realizzati dalla PAC. Per apprezzare gli impatti netti della Misura 6.1, sono state realizzate indagini dirette, tramite questionari e focus group con beneficiari e non beneficiari degli interventi, al fine di valutare le differenze e il valore aggiunto delle risorse investite, anche se un gruppo di controllo è molto difficile da costruire a Malta per l'esiguità del numero degli imprenditori agricoli.

Il problema più significato nell'isola è il prezzo della terra, data la scarsità di disponibilità di terreni destinabili ad attività agricole. Si potrebbero "offrire" ai giovani agricoltori i terreni di proprietà del governo maltese, perché siano messi a disposizione ad un prezzo accessibile, non al valore di mercato che a Malta è eccessivo. Si è riscontrato un buon funzionamento degli strumenti finanziari e questo potrebbe contribuire a risolvere la criticità dell'accesso alla terra da parte dei giovani. Per l'isola la promozione e il sostegno dell'agricoltura attraverso la PAC è essenziale per la sopravvivenza della popolazione, che durante la crisi derivante dall'isolamento a causa della pandemia da COVID-19, quando non si potevano importare materie prime (con i porti chiusi e le catene di approvvigionamento interrotte), ha sperimentato come sia essenziale produrre in autonomia sull'isola i beni di prima necessità. Si sta cercando di intervenire per migliorare la condizione fondiaria, caratterizzata da lunghi contratti d'affitto, da un sistema di trasferimento/eredità della terra da generazione in generazione, da un molto elevato costo ad ettaro della terra, tutti fattori che sono tra le principali cause dell'attuale frammentazione dei terreni agricoli. Gli interventi necessari per affrontare tali criticità sono in cantiere, ma alcuni processi richiedono tempi lunghi, per questo è essenziale valutare i risultati delle risorse investite tramite la PAC e orientarsi verso gli interventi che hanno dimostrato maggiore efficacia.

Un'altra esperienza valutativa illustrata ai partecipanti al Workshop è stata la valutazione del sostegno ai giovani agricoltori in Andalusia in Spagna. In questo caso, l'esercizio di valutazione si è concentrato sugli indicatori di contesto della PAC relativi ai giovani agricoltori, con una buona rappresentatività delle analisi elaborate all'interno del PSR 2014-2022 e consentendo di formulare conclusioni e raccomandazioni per la programmazione in fase di avvio. È stato evidenziato come buoni risultati sono stati ottenuti con l'uso combinato di metodi qualitativi - ad esempio indagini, interviste e studi di caso - e quantitativi - Naive - Difference in Difference (DiD) e Propensitive Score Matching Difference in Difference (PSM-DiD). Le analisi valutative elaborate hanno dimostrato che fino al 2020 più di 3.450 giovani agricoltori hanno avviato l'attività e il loro inserimento nel settore agricolo è stato molto positivo, grazie a una pluralità di interventi integrati, come formazione, nuovi investimenti e realizzazione di interventi innovativi, che hanno consentito di creare nuova occupazione, sia diretta che indiretta, e di integrarsi in modo sinergico con altri tipologie di sostegno (come gli interventi per l'innovazione o per una maggiore sostenibilità ambientale). Permangono delle difficoltà nel mantenimento nel tempo dell'attività promosse tramite il PSR (tali difficoltà sono imputabili principalmente alla disponibilità di terreni, alla commercializzazione dei prodotti, alla necessità di investimenti e il ritorno di essi sulle attività).

L'ultimo caso presentato è quello afferente all'Italia e in particolare alla Regione Campania. In presenza sia del valutatore che della responsabile regionale della valutazione, è stata illustrato il rapporto dal titolo "Le dinamiche di ricambio generazionale nelle famiglie rurali della Regione Campania". In questo caso l'analisi valutativa ha messo in evidenza come gli interventi per il ricambio generazionale attraverso un approccio integrato siano particolarmente efficaci in termini di risultati ed effetti che generano nel contesto di riferimento. In particolare, in Campania nella valutazione elaborata nel 2020, si è dimostrato che il supporto ai giovani agricoltori ha funzionato di più quando esso è stato accompagnato da misure di investimento aziendali, messe in atto dai giovani agricoltori beneficiari del finanziamento e in grado di massimizzare l'impatto delle risorse investite sul territorio. Il caso citato è interessante come pratica valutativa perché ha comportato, dal punto di vista metodologico, l'utilizzo di metodi misti, con tecniche di indagine diversificate, che hanno previsto la triangolazione di approcci e tecniche quantitative e qualitative, in grado di restituire un quadro più esaustivo ed affidabile dell'andamento degli interventi e di fornire suggerimenti ai decisori su come proseguire gli interventi nel futuro.

Attraverso l'esperienza relativa al PSR Campania, si è anche sottolineato l'importanza di una lettura di questi fenomeni in un arco temporale che vada oltre i singoli cicli di programmazione, in grado di apprezzare la sostenibilità e l'efficacia nel tempo delle risorse investite per il ricambio generazionale dalla PAC. Inoltre, è stato evidenziato come sarebbe particolarmente opportuno analizzare l'andamento degli investimenti in un'ottica che abbracci anche gli altri fondi utilizzati sul territorio, per esempio i fondi strutturali per l'innovazione e le aree interne messi a disposizione dal FESR e dal FSE o le risorse del PNRR.

Interessante, nel caso della Campania, come il tema sia stato approfondito in più anni in diversi rapporti di valutazione (del periodo 2014-2022), confluendo anche nei documenti programmatici del 2023-2027, a dimostrazione della rilevanza attribuita dall'AdG del PSR all'analisi dei risultati degli interventi attuati sul tema a livello regionale. 

 

4. Le prospettive per il futuro e considerazioni conclusioni

Il tema del ricambio generazionale ricade nell'Obiettivo Strategico (OS) 7 della PAC, ma per effettuare una lucida e esauriente valutazione dei risultati ottenuti, andrebbero considerate le sue implicazioni e interazioni anche con gli OS 1 (relativo al reddito e ai pagamenti diretti), OS 2 (riferito alla competitività e alla redditività delle aziende agricole) e OS 8 (sull'occupazione e le condizioni di vita).

Si è accennato alla complessità della valutazione dell'efficacia dell'azione della PAC per favorire il ricambio generazionale, per il fatto che vanno tenute in considerazione molteplici variabili che influenzano queste tipologie di investimenti: le caratteristiche progettuali degli interventi, il background familiare e formativo, le qualifiche professionali, le dimensioni delle aziende, i settori di appartenenza, la proprietà, le tipologie di produzione agricole, gli investimenti digitali e in innovazione effettuati dai giovani agricoltori, ecc.

La maggior parte degli Stati Membri nei PdV ha pianificato valutazioni o analisi e studi sul ricambio generazionale tra il 2024 e il 2026 soltanto per l'OS 7 o in combinazione con altri OS (in particolare OS 1, OS 2 o OS 8). Sarebbe cruciale, in relazione alla tempistica, per valutare gli effetti a lungo termine degli interventi, compreso lo sviluppo delle aziende agricole prima e dopo il trasferimento, avviare le analisi partendo dalla verifica degli effetti ottenuti nel periodo 2014-2022.

È quindi auspicabile utilizzare i dati e le analisi dei precedenti periodi di programmazione della PAC per trarre maggiori informazioni e considerazioni valutative per orientare il periodo di programmazione attuale e per quello successivo.

In termini di criteri di valutazione, per valutare gli interventi sul ricambio generazionale sono pertinenti tutti i criteri individuati dalla CE per la valutazione del PSP:

  • l'efficacia (il contributo alla diversificazione e alle infrastrutture, la qualità della vita e le condizioni delle aree rurali);
  • l'efficienza (gli oneri amministrativi, ecc.);
  • la coerenza (in particolare con altri interventi e politiche nazionali);
  • la pertinenza (concentrandosi sulla progettazione degli interventi e su come attirare i giovani agricoltori);
  • la sostenibilità (sopravvivenza e anche sviluppo dell'azienda agricola);
  • il valore aggiunto dell'UE.

Per quanto attiene ai metodi di valutazione più adeguati per valutare l'efficacia degli interventi della PAC per il ricambio generazionale, l'esperienza dimostra il valore aggiunto di orientamenti che utilizzino un mix di metodi, quantitativi e qualitativi, per meglio comprendere i fenomeni, attraverso la triangolazione di approcci e tecniche diverse (che consentano anche l'esame incrociato delle informazioni), che non si basino né soltanto su analisi controfattuali né soltanto su metodi qualitativi, ma utilizzino gli uni e gli altri, secondo un orientamento realista, in grado di adattare le scelte metodologiche alle specificità del contesto e a utilizzare i metodi e le tecniche più appropriate alle singole condizioni peculiari, nella convinzione che non esiste un metodo giusto, ma soltanto il più opportuno.

È indispensabile per una valutazione di qualità di questi temi avere bene in mente che molte cose accadono per i giovani agricoltori e molti investimenti sono previsti per loro, al di fuori della PAC. È essenziale tenerne conto quando si valutano gli interventi per il ricambio generazionale. Soltanto con una visione integrata di tutto ciò che accade in un territorio, e di tutte le risorse che in esso vengono investite, si possono comprendere i meccanismi causali che hanno generato i risultati rilevati dalle analisi.

La prospettiva di genere è finalmente proposta in questa programmazione come un elemento imprescindibile nella valutazione degli interventi. Anche per il ricambio generazionale, essa rappresenta una rilevante opportunità e una sfida impegnativa. Può essere valutata in quanto parte degli indicatori e delle variabili dei dati per il monitoraggio e la valutazione. 
Certamente, essa va considerata a partire dall'analisi della programmazione, nella costruzione del quadro logico per la valutazione, oltreché naturalmente per verificare i risultati degli investimenti nelle diverse componenti di genere. A partire dalla raccolta dei dati, alla scelta dei metodi e degli approcci, alla definizione delle domande di valutazione, la prospettiva di genere va considerata come un elemento essenziale per la messa a punto di tutti gli elementi che consentiranno di valutare l'efficacia del ricambio generazionale promosso dalla PAC, anche nei casi in cui il ruolo delle donne può apparire una variabile non rilevante.

Vanno per esempio considerati i diversi e rilevanti ruoli che le donne possono assumere nell'azienda agricola, analizzate con attenzione le condizioni di ammissibilità agli investimenti e la misura in cui queste possono bloccare la massima partecipazione delle donne agli interventi finanziati dalla PAC, verificare gli ostacoli alla partecipazione delle donne alla vita imprenditoriale agricola (si pensi ad esempio alla mancanza di servizi di assistenza per l'infanzia) e raccogliere informazioni aggiuntive attraverso indagini e focus group specifici, anche utilizzando approcci e tecniche di rilevazione innovativi, come per esempio concorsi che individuino la "migliore donna rurale".

I temi sensibili e imprescindibili che la valutazione deve indagare, in quanto fattori critici di successo per l'efficacia degli interventi della PAC per il ricambio generazionale, sono il rinnovamento fondiario, il costo e la disponibilità della terra, l'accesso al credito.

Il ricambio generazionale in agricoltura, rinnovando la forza lavoro agricola e dando adeguato impulso all'innovazione e alla modernizzazione del settore, è una sfida cruciale dell'UE per i prossimi anni, in particolare per quelle aree più marginali e fragili in cui la presenza di giovani agricoltori rappresenta una speranza per contrastare lo spopolamento, mantenere il presidio del territorio e la vita delle comunità rurali che stanno sparendo. Questi fenomeni sono particolarmente severi nelle numerose, e remote, aree interne italiane. In quest'ottica, essenziale può essere il ruolo della valutazione, anche attraverso l'adozione di una innovativa prospettiva di genere, in grado di misurare e promuovere la partecipazione femminile a questo processo di ricambio generazionale e di mantenimento in vita di alcune aree a rischio di abbandono. I giovani, e in particolare le donne giovani, sono i soggetti più propensi all'innovazione, anche attraverso il massiccio ricorso alle nuove tecnologie e alla digitalizzazione, all'utilizzo di pratiche che promuovo la sostenibilità ambientale dell'agricoltura, una più armoniosa conciliazione tra interessi economici e preservazione dell'ambiente, anche riducendo gli effetti dei cambiamenti climatici per una più efficace transizione ecologica.

La valutazione rappresenta uno strumento utile a orientare gli interventi della PAC per i giovani agricoltori verso quelle azioni più efficaci, in grado di rafforzare la qualità della vita nelle aree più remote e marginali e contribuire così alla costruzione di una migliore agricoltura del futuro per il nostro Paese e per l'intera UE.

 

Note

 

Bibliografia

 

Virgilio Buscemi (Lattanzio KIBS SpA), Tiziana De Martino (Regione Campania), Paola Paris (Lattanzio KIBS SpA)

 
 

PianetaPSR numero 133 aprile 2024