Considerando l'atavico problema di accesso al credito per il settore agricolo, gli strumenti finanziari, come garanzie e prestiti, rivestono un ruolo cruciale nel migliorare le opportunità di liquidità e nell'agevolare l'erogazione di finanziamenti alle aziende agricole e forestali. La capacità di questi strumenti di attrarre capitali sia privati che pubblici verso il settore primario, noto come "effetto leva", insieme alla loro natura rotativa, definita come "effetto revolving", ha spinto diverse Regioni italiane a integrare prodotti finanziari nei Programmi di Sviluppo Rurale (PSR) al fine di potenziare la crescita del settore agricolo, agroalimentare e forestale.
Il tema è stato al centro della conferenza Fi-compass "Una nuova generazione di strumenti finanziari a supporto del settore agricolo e agroalimentare in Italia", organizzato dalla DG AGRI e dalla BEI (https://events.fi-compass.eu/event/c70377a7-2ade-4019-926a-d56e4463105a/summary), che si è tenuto il 23 aprile scorso a Roma. L'evento è stato l'occasione per fare il punto sul presente degli strumenti finanziari nello sviluppo rurale in Italia, ma anche per iniziare a riflettere sul prossimo futuro.
Gli strumenti finanziari sono stati parte integrante della politica di sviluppo rurale fin dal periodo di programmazione 2000-2006, quando erano noti come strumenti di ingegneria finanziaria. Tuttavia, è stato solo nel periodo 2007-2013 che l'Italia ha sperimentato per la prima volta l'utilizzo di questi strumenti. In questa fase, otto Regioni hanno adottato strumenti di garanzia, utilizzando il fondo ISMEA o le finanziarie regionali (come nel caso della Calabria), per supportare finanziamenti bancari finalizzati all'ammodernamento delle aziende agricole, all'aumento del valore aggiunto dei prodotti agricoli e forestali, alla creazione e allo sviluppo di imprese, e alla diversificazione in attività extra-agricole.
Al termine del periodo di programmazione, l'esperienza italiana, simile a quella di altri Stati membri, ha evidenziato performance poco soddisfacenti, mettendo in luce più limiti che fattori di successo. Tuttavia, questo periodo potrebbe essere visto come una sorta di fase preparatoria, in cui le Amministrazioni regionali hanno dovuto affrontare la complessità procedurale e la mancanza di personale con competenze specifiche sui meccanismi di gestione degli strumenti finanziari.
Nel ciclo 2014-2022 si è registrata una maggiore dinamicità in termini di prodotti finanziari attivati e, di conseguenza, una certa massa critica in termini di risorse. Bisogna però evidenziare che nonostante le ambiziose previsioni di inizio programmazione, non sempre le Regioni hanno poi concretizzato l'attuazione degli strumenti per oggettiva difficoltà o per i ritardi sul Programma. Il ricorso agli strumenti finanziari è stato quindi limitato a soli 10 PSR, dei 16 iniziali, che in fase attuativa ne hanno ulteriormente circoscritto la portata, riducendo il numero di misure che ne avevano previsto l'opzione ed escludendo la forma mista prestito-garanzia.
Lo stato della programmazione, oltre a rivelare la natura sperimentale delle forme di sostegno con tali strumenti, riflette la limitata esperienza delle Regioni italiane. Rispetto alle sovvenzioni, infatti, questi prodotti richiedono tempo e conoscenze tecniche specifiche (di tipo finanziario) per essere costituiti e sono maggiormente complessi sotto il profilo gestionale, fattori che possono scoraggiarne l'implementazione.
Rispetto all'esperienza 2007-2013, la programmazione da poco conclusa ha visto un aumento del volume di risorse finanziarie, così come la partecipazione di soggetti istituzionali diversi dalla Commissione europea. In particolare, si può sottolineare l'importante contributo finanziario di natura regionale e nazionale, in aggiunta al plafond FEASR regionale, registrato nel caso di Friuli Venezia Giulia e Lombardia, oltre all'istituzione della Piattaforma multiregionale di garanzia per l'agricoltura e l'agroindustria (figura 1). Quest'ultima ha visto la compartecipazione nella gestione del rischio derivante da eventuali perdite, benché per quote diverse, di risorse regionali - rese disponibili nell'ambito dei PSR -, BEI, Cassa Depositi e Prestiti e ISMEA. Tali evidenze si ricollegano direttamente ai meccanismi virtuosi che sottendono agli strumenti finanziari ovvero l'effetto leva, quindi la capacità degli strumenti di mobilitare ulteriori risorse (pubbliche e private) a integrazione degli iniziali finanziamenti erogati, e la natura rotativa degli strumenti, che garantisce il riutilizzo delle risorse moltiplicandone gli effetti positivi. La combinazione di questi due meccanismi consente alle stesse somme di denaro di poter alimentare un numero maggiore di investimenti, coinvolgendo, quindi, più soggetti di quanto non farebbe il Psr tramite il sostegno a fondo perduto.
Fig. 1 - Tipologia di strumenti finanziari attivati e regioni coinvolte nel 2007-2013 e 2014-2022
La forma tecnica dei prodotti attivati nei PSR 2014-2022 ha visto una certa propensione a favore della garanzia a discapito delle opzioni miste. Queste ultime rappresentano una combinazione di strumenti finanziari che potrebbero offrire una maggiore flessibilità, adattandosi meglio alle esigenze dei beneficiari finali. La decisione di concentrarsi principalmente sulle garanzie è probabilmente dovuta alla necessità di affrontare il fenomeno del razionamento del credito bancario e all'inasprimento dei criteri di erogazione imposti dalle istituzioni bancarie.
La pandemia da COVID-19 ha avuto un impatto dinamico sull'effettiva implementazione degli strumenti finanziari a livello territoriale. Nel corso del 2020, la pandemia ha inizialmente ridotto drasticamente la domanda di investimenti, ma successivamente ha provocato un aumento nell'utilizzo degli strumenti finanziari, poiché questi sono stati impiegati per sostenere il capitale circolante in risposta alle sfide economiche
Il leitmotiv della maggiore flessibilità tra Bruxelles e Stati membri si è tradotto in un quadro giuridico 2023-2027 caratterizzato da una semplificazione significativa, anche per quanto riguarda la programmazione e l'utilizzo degli strumenti finanziari. Tra le novità implementate nell'attuazione degli interventi, si è introdotta la possibilità di finanziare il capitale circolante e, più significativamente, di combinare prodotti finanziari e sovvenzioni in un'unica operazione.
Fig. 2 - Una PAC a prova di futuro
Le Regioni italiane stanno attualmente valutando attentamente gli interventi sugli strumenti finanziari, seguendo le raccomandazioni della Commissione riguardo al Piano Strategico della PAC. Questi interventi vengono introdotti dove necessario, seguendo tempistiche differenziate. È importante considerare che l'istituzione di un nuovo prodotto finanziario richiede un certo periodo di tempo, che può variare da un minimo di 6 mesi a un massimo di 3 anni.
Nel Piano Strategico della PAC, gli interventi prioritari per il sostegno attraverso gli strumenti finanziari includono investimenti produttivi nelle aziende agricole, investimenti produttivi a finalità ambientale nelle aziende agricole, investimenti nella trasformazione, nella commercializzazione e nello sviluppo di prodotti agricoli e il sostegno all'insediamento dei giovani agricoltori, così come previsto negli interventi SRD01 (Investimenti produttivi agricoli per la competitività delle aziende agricole), SRD02 (Investimenti nelle aziende agricole per la diversificazione in attività non agricole), SRD13 (Investimenti per la trasformazione e commercializzazione dei prodotti agricoli) e SRE01 (Insediamento giovani agricoltori). Su quest'ultimo, tuttavia, le Regioni italiane si stanno concentrando sulle rispettive opzioni regionali.
In termini temporali, e considerando l'esperienza passata, l'orientamento nazionale è stato di avviare i prodotti finanziari fin da subito nelle Regioni che avevano già iniziato a riflettere su questo tema e che erano pronte ad attivarli con l'inizio della programmazione 2023-2027(figura 3). Le altre Regioni hanno avuto più tempo per potersi preparare. L'obiettivo comune, indipendentemente della tempistica di attivazione, è quello di consentire la realizzazione di progetti di investimento che, senza il supporto dello strumento finanziario, non avrebbero accesso al finanziamento per fattori diversi, tra cui la mancanza di garanzie personali, la natura innovativa dei progetti e le difficoltà, in assenza di adeguate garanzie, di accesso al credito per i giovani agricoltori.
Fig. 3 - Strumenti finanziari previsti nei CSR 2023-2027
Alcuni casi di successo nell'impiego degli strumenti finanziari durante il periodo 2014-2022, hanno spinto diversi Stati membri a considerarli nelle loro strategie nazionali/regionali per la programmazione 2023-2027. Questa tendenza, molto probabilmente, riflette la necessità di potenziare l'efficacia delle politiche in un contesto di risorse limitate. La crisi del COVID ha ulteriormente accentuato la pressione sui bilanci pubblici, richiedendo un riequilibrio tra risorse destinate alle sovvenzioni e risorse destinate agli strumenti finanziari.
La maggiore flessibilità tra Bruxelles e Stati membri si traduce anche in requisiti di ammissibilità meno stringenti per i potenziali beneficiari, come nel caso dei giovani, ad esempio, nonostante in questo momento non siano previsti strumenti finanziari dedicati a questo target. Si tratta sicuramente di un tema che merita una riflessione a parte, soprattutto considerando il processo di invecchiamento in atto in molte aree del Paese (Licciardo et al., 2023).
Il messaggio chiave per il prossimo futuro è che gli strumenti finanziari possono svolgere un ruolo fondamentale nel supportare gli investimenti e nel rafforzare l'agricoltura e le aree rurali, specialmente per quei gruppi di beneficiari con maggior rischio creditizio.
Tuttavia, è essenziale affrontare alcune limitazioni emerse durante i periodi di programmazione precedenti e che includono:
Francesco Licciardo
Crea - Politiche e Bioeconomia
PianetaPSR numero 133 aprile 2024
