Il 12 ottobre siamo stati sommersi dalle proposte legislative della Commissione per la Pac 2014-2020 e con tutta probabilità i documenti più trascurati, anche dai lettori più attenti, sono le valutazioni di impatto che corredano il pacchetto. Per comprendere le scelte della Commissione e analizzare la loro coerenza con gli obiettivi individuati, può essere utile un'accurata lettura di questi documenti di lavoro.
Sfogliando la valutazione relativa allo Sviluppo rurale, apprendiamo che la Commissione ha valutato tre possibili scenari politici. Partendo da un'ipotesi di mantenimento dell'attuale quadro politico con correttivi delle lacune più evidenti, si passa ad uno scenario di integrazione in cui sono previsti cambiamenti strategici importanti, per concludere con un'ipotesi di riorientamento, in cui la politica di Sviluppo rurale viene focalizzata esclusivamente sull'ambiente. La valutazione conclude che lo scenario d'integrazione è il più equilibrato e permette di allineare progressivamente la Pac agli obiettivi strategici dell'Ue.
LA SCELTA POLITICA DELLA COMMISSIONE
Lo scenario "di integrazione" prescelto dalla Commissione prevede il sostegno alla competitività, allo sviluppo e all'innovazione del settore. Dal punto di vista economico, la competitività e la crescita saranno sostenuti attraverso azioni innovative, l'incoraggiamento della cooperazione e di azioni collettive tra gli agricoltori, unitamente al miglioramento del funzionamento della catena alimentare.
1) I beni pubblici e Europa 2020
In un contesto in cui viene richiesto sempre più all'agricoltura di contribuire alla fornitura di beni pubblici, i programmi di Sviluppo rurale dovranno mettere a disposizione le risorse per meglio raggiungere gli obiettivi di Europa 2020. Per questa ragione la Commissione individua le priorità tematiche che dovranno essere raggiunte attraverso le misure e le loro combinazioni, considerando anche che una singola misura potrà contribuire a più priorità tematiche.
2) L'ambiente e il cambiamento climatico
Considerando che Europa 2020 ha un aspetto ambientale forte, l'ambiente, il cambiamento climatico e l'innovazione saranno trattati come obiettivi trasversali. Inoltre, sebbene le risorse non saranno aumentate, la previsione di alcune misure agro ambientali sul primo pilastro potrà liberare delle risorse per misure agro ambientali più ambiziose.
3) Lo sviluppo socio-economico
In relazione all'impatto sullo sviluppo socioeconomico delle aree rurali questo scenario facilita la combinazione delle misure e il supporto a progetti integrati. In assenza di requisiti minimi di spesa sulle misure, gli Stati membri (SM) che sono più avanzati nel raggiungimento degli obiettivi di Europa 2020 nelle aree rurali potranno scegliere dove canalizzare i fondi e selezionare obiettivi più ambiziosi, giustificando le scelte all'interno del processo di programmazione strategica. Per gli SM che devono ancora raggiungere gli obiettivi di Europa 2020, il supporto per lo sviluppo socio-economico generale probabilmente continuerà ad essere una priorità.
4) Il nuovo sistema di programmazione
In relazione alla modifica del quadro programmatorio, la Commissione rimarca che un QSC (Quadro strategico comune) disegnato con il giusto livello di ambizione (non troppo alto, non troppo basso) aiuterà a coordinare la politica di Sviluppo rurale con le altre politiche. A livello nazionale, il QSC si tradurrà in Contratti di Partenariato (CP) che definiranno la strategia nell'uso dei fondi e descriveranno i principali meccanismi di coordinamento. Tuttavia la Commissione è consapevole che il CP potrebbe aggiungere un ulteriore adempimento sulle amministrazioni e sarebbe importante assicurare che questo non porti ad un ritardo nell'approvazione e nell'attuazione dei programmi.
L'introduzione di un QSC e dei CP potrebbe anche significare meno flessibilità per gli SM e per le Regioni nel coordinamento dei fondi sul loro territorio. La Commissione riconosce che una eventuale rigorosa individuazione degli oneri posti a carico di ciascun fondo a livello di QSC e di CP potrebbe comportare un pesante fardello amministrativo. Per questa ragione a livello di QCS e CP ci si dovrebbe limitare ad una descrizione qualitativa di come ogni fondo contribuirà a raggiungere gli obiettivi di Europa 2020.
Dal punto di vista della semplificazione, la creazione di un QCS e dei CP influirebbe sul processo decisionale: coinvolgendo diversi fondi, il processo di concordare QCS e CP sarà probabilmente più complesso della concertazione di linee guida individuali per ogni fondo e di meccanismi di coordinamento descritti all'interno di ciascuno di essi.
5) EIP "Produttività agricola e sostenibilità"
L'istituzione di un partenariato europeo per l'innovazione (EIP) sulla produttività agricola e la sostenibilità ha lo scopo di aumentare la produttività agricola attraverso l'innovazione, con particolare attenzione alla gestione sostenibile del territorio. Le azioni previste si baseranno in larga misura sulle opportunità previste nel 7° Programma Quadro di ricerca, nonché su una serie di misure di sviluppo rurale.
6) Aree svantaggiate
L'esercizio richiesto agli SM di testare gli 8 parametri biofisici proposti da un comitato scientifico indipendente di esperti per la futura delimitazione delle aree caratterizzate da svantaggi naturali ha dimostrato la rilevanza e l'applicabilità dei parametri biofisici.
Nel complesso, dalle simulazioni emerge un modesto aumento della dimensione totale delle aree svantaggiate nell'UE. A livello nazionale, potrebbero verificarsi situazioni particolari e i cambiamenti potrebbero influenzare grandi aree (principalmente a causa dello spopolamento e dell'applicazione di criteri socio-economici). Le analisi delle simulazioni hanno inoltre dimostrato che un certo numero di Stati membri devono integrare i dati ed è necessario il perfezionamento di alcuni criteri.
Il risultato finale di questo esercizio dovrebbe essere una delimitazione credibile, solida, trasparente e comparabile in tutti gli Stati membri dell'UE.
7) Aiuti di Stato
In futuro, sarà necessario continuare a garantire la coerenza tra le misure inserite nei programmi di Sviluppo rurale e le misure di Sviluppo rurale finanziate attraverso gli aiuti di Stato.
Ciò significa che le regole sugli aiuti di Stato per il settore agricolo e forestale dovranno essere
modificate tenendo conto dei cambiamenti introdotti nella politica di Sviluppo rurale.
8) Organizzazione mondiale del Commercio
In linea generale, le misure attualmente in vigore sono conformi ai criteri alla Green Box
di cui all'allegato 2 dell'accordo sull'agricoltura. Le modifiche proposte nello scenario "integration" rispettano le regole dell'Omc.
Alcune considerazioni
La commissione riconosce la complessità del nuovo processo decisionale che coinvolge più amministrazioni e un larghissimo partenariato e auspica un CP snello, che definisca in modo qualitativo e non quantitativo il contributo di ogni fondo al raggiungimento degli obiettivi di Europa 2020. Tuttavia, da una prima lettura delle norme relative al contenuto del CP sembra che la Commissione abbia inserito molti elementi quantitativi e non solo qualitativi.
Una considerazione sugli indicatori per il riparto delle risorse
A differenza di quanto accade nel I Pilastro, le proposte legislative per lo Sviluppo rurale non contengono la distribuzione delle risorse tra gli SM. Soltanto nella valutazione d'impatto la Commissione fornisce alcune analisi su possibili chiavi di riparto, presenta dei grafici, senza fornire i dati che li hanno generati. Si parla di criteri oggettivi e si selezionano indicatori collegati ai tre obiettivi dello sviluppo rurale: competitività, ambiente e sviluppo territoriale. Gli indicatori proposti però non appaiono soddisfacenti perché non sembrano coerenti con le finalità della politica di Sviluppo rurale. Perché riproporre anche per lo Sviluppo rurale il parametro della superficie?
Selezionare gli indicatori ambientali semplicemente perché la politica di Sviluppo rurale deve contribuire al miglioramento dell'ambiente può essere distorsivo. Ci si chiede, infatti, come saranno utilizzati dalla Commissione questi indicatori: in termini compensativi, nel senso che chi ha più foreste, più pascoli permanenti e più aree Natura 2000 riceverà più risorse? O forse sarebbe più giusto attribuire i fondi a quegli Stati che si impegnano ad ampliare queste superfici?
In entrambi i casi la scelta sarebbe opinabile. Nel primo caso si premierebbe lo status quo e non è certo questa la finalità della politica di Sviluppo rurale; nel secondo caso si potrebbe comunque contestare che non sarebbe giusto penalizzare chi si è già impegnato in passato per tutelare e sviluppare queste superfici.
Poi ci si chiede perché scegliere la superficie a pascolo permanente e non selezionare per esempio la superficie dedicata all'agricoltura biologica o alla produzione integrata? Perché per il cambiamento climatico non è stato selezionato alcun indicatore? Semplicemente per carenza di dati? Ma gli indicatori selezionati sono realmente rappresentativi del contributo dello Sviluppo rurale all'ambiente? Forse, gli indicatori strettamente ambientali poco si attagliano alla ripartizione delle risorse dello Sviluppo rurale. Forse, bisognerebbe cercare qualche altro indicatore, tenendo conto di coloro che contribuiscono realmente alla tutela ambientale delle aree rurali e cioè dei lavoratori, delle aziende agricole e della popolazione.
Graziella Romito
PianetaPSR numero 3 - ottobre 2011
