L'ambizione ambientale dei Piani Strategici PAC 2023-2027 al vaglio della Corte dei Conti UE

Lo scorso luglio la Corte dei conti europea ha adottato la Relazione speciale 20/2024 [1] relativa ai risultati di un audit condotto allo scopo di valutare il contributo della PAC 2023-2027 agli obiettivi climatici e ambientali definiti dal Green deal. La relazione ha anche l'ambizione di fornire spunti utili per ispirare modifiche ai PSP nazionali in corso e per orientare il disegno dei futuri regolamenti sulla PAC post-2027.
Il percorso di audit, avviato nel marzo del 2023, si è concluso formalmente lo scorso settembre quando la Commissione ha comunicato le proprie risposte ufficiali alle osservazioni prodotte dalla Corte. Il lavoro si aggiunge al quadro di altri 15 audit che la Corte ha condotto negli ultimi 10 anni su una serie di questioni inerenti agli obiettivi e alle priorità ambientali dell'UE [2].

Nel complesso, la Corte ha inteso verificare se la PAC 2023-2027 abbia realmente una maggiore ambizione in materia di obiettivi ambientali e climatici rispetto al passato. Per farlo, ha verificato se e in che modo questa ambizione sia stata realmente tradotta e applicata:

Il metodo di lavoro seguito dalla Corte ha previsto l'esame dell'operato della Commissione, l'analisi delle scelte fatte nei PSP di quattro Stati membri presi come casi-studio (Irlanda, Spagna, Francia, Polonia), lo studio di fonti e documenti pertinenti (inclusi i report precedentemente prodotti dalla stessa Corte per altri audit), il dialogo con un set di oltre 60 agricoltori beneficiari della PAC (Fig. 1).

Fig. 1 - Il metodo di lavoro seguito dalla Corte dei Conti

La Corte riscontra che la nuova architettura verde proposta dal Regolamento sui PSP presuppone effettivamente un livello di ambizione ambientale e climatica maggiore rispetto al periodo precedente. Tuttavia, evidenzia anche come il raggiungimento dei risultati attesi di questa ambizione dipenda in primo luogo dal modo in cui gli Stati membri traducono l'architettura verde nei loro PSP e anche dal livello di adesione da parte degli agricoltori a impegni che sono, in larga parte, volontari.
Secondo la Corte, inoltre, durante l'iter di approvazione la Commissione non ha utilizzato criteri misurabili per valutarne la reale ambizione ambientale dei PSP. Di fatto rileva che è stato lo stesso Regolamento sui piani strategici della PAC a non aver fissato criteri robusti per misurare l'ambizione verde, tanto che la Commissione ha dovuto operare in questa direzione al di fuori del Regolamento, ricorrendo ad un insieme di strumenti che ha incluso, tra gli altri, quello delle Raccomandazioni specifiche per Stato membro.

Con le lettere di osservazioni agli Stati membri [3] la Commissione ha espresso preoccupazione per il fatto che ben 25 Piani su 28 non fossero adeguatamente indirizzati a raggiungere gli obiettivi ambientali e climatici dell'UE, in coerenza con le evidenze di uno studio commissionato dal Parlamento europeo [4] che rileva una pertinenza ecologica moderata dei diversi PSP approvati.
Il problema sta nel fatto che gli Stati membri, sebbene abbiano risposto a tutte le osservazioni formulate dalla Commissione durante il processo di negoziato, spesso non hanno poi modificato i Piani nella direzione richiesta per accrescere in misura sostanziale l'ambizione verde.
Un esempio di come siano state recepite dagli Stati membri le raccomandazioni viene fornito proprio dai PSP dei quattro Stati presi in considerazione dall'audit (Irlanda, Spagna, Francia, Polonia):

Lo studio commissionato dal Parlamento europeo [4] conferma nell'intero panorama degli Stati membri la tendenza delineata dai quattro casi-studio presi dall'audit ed evidenzia che gli Stati membri tendono ad attuare con più difficoltà le Osservazioni formulate dalla Commissione europea che risultano più sostanziali.
La CE ha a sua volta confermato che a seguito delle Osservazioni gli Stati membri non hanno apportato modifiche radicali o strutturali ai PSP dichiarando di voler raggiungere i loro obiettivi mobilitando risorse al di fuori dei piani o attraverso politiche e strumenti nazionali.

Assunto che la nuova architettura verde fornisce le basi adatte a costruire Piani strategici della PAC più ecologici, gli auditor della Corte hanno lavorato per verificare come questo potenziale sia stato effettivamente declinato nei tre elementi principali dell'architettura: condizionalità, ecoschemi e agroambiente (FEASR).

Condizionalità rafforzata
I quattro Stati membri esaminati dalla Corte hanno introdotto requisiti più rigorosi per le BCAA e i CGO rispetto a quelli esistenti nell'ambito della condizionalità nella PAC precedente:

Ad ogni modo la Corte evidenzia come i potenziali benefici per l'ambiente e il clima derivanti dal rafforzamento della condizionalità non siano generalmente stati sfruttati nei PSP dei 27 Stati membri, secondo due modalità ricorrenti spesso ricondotte alla necessità di preservare la redditività di determinate aziende o alla mancanza di un mercato per colture alternative:

Ecoschemi
Nell'esaminare i quattro casi-studio selezionati, la Corte ha rilevato che in Irlanda e Francia gli ecoschemi costituiscono per lo più un proseguimento di pratiche agricole verdi già esistenti. In Spagna e Polonia la Corte ha individuato esempi che consentono l'espansione (in termini di superfici) delle pratiche verdi promosse, ma non ha rilevato alcun dato per valutare il cambiamento complessivo apportato dagli ecoschemi rispetto alla situazione ante-2023.

Agroambiente (FEASR)
Nei quattro casi-studio, la Corte ha verificato l'impostazione dei principali interventi concepiti nell'ambito del FEASR: "impegni in materia di ambiente e di clima e altri impegni in materia di gestione", "sostegno alle zone soggette a vincoli naturali" e "sostegno alle zone con svantaggi specifici" per valutarne il potenziale in termini di benefici ambientali e climatici. Tali interventi rappresentano oltre l'80 % della dotazione del FEASR che nei piani è assegnata al clima e all'ambiente. Il restante 20 % proviene da misure di investimento che possono contribuire al clima e all'ambiente ma che, essendo spesso definite in modo molto ampio, rendono difficile valutare tale contributo e mettere a confronto i periodi.
L'analisi della Corte mostra che la superficie sovvenzionata per l'agricoltura biologica è aumentata e che sono stati inclusi alcuni nuovi e positivi interventi verdi del FEASR, come quello che ricompensa lo stato degli habitat (sulla base dei risultati) in Irlanda e il nuovo intervento per aumentare la biodiversità dei seminativi in Polonia. Tuttavia, molti interventi del FEASR sono simili a quelli del periodo precedente.

La Corte ha valutato in che modo i valori-target del Green Deal pertinenti per l'agricoltura riguardo il clima e l'ambiente (Fig. 2) siano stati integrati nella normativa della PAC.

Fig. 2 - i valori-target del Green Deal pertinenti per l'agricoltura

Il Regolamento sui piani strategici della PAC indica che i piani dovrebbero contribuire ai valori-target del Green Deal, ma non introduce obblighi specifici a tal fine. In mancanza di stime quantificate, la Commissione non ha potuto perciò misurare il contributo dei PSP al conseguimento di questi target. La Corte ha esaminato però il modo in cui la Commissione ha valutato se i piani fossero almeno allineati in termini di coerenza con i target del Green Deal per il 2030.
Né il regolamento né la Commissione hanno richiesto agli Stati membri di includere nei loro PSP valori-obiettivo o una stima dei contributi forniti dalla PAC al Green Deal. Tuttavia, per l'agricoltura biologica, la normativa ha imposto agli Stati membri di utilizzare un indicatore di risultato che consentisse di valutare il contributo dei piani al conseguimento del target identificato dal Green Deal.
La Commissione ha chiesto agli Stati membri di includere nei PSP dei "valori nazionali espliciti" per gli obiettivi ambientali del Green Deal, in riferimento non solo alla PAC, bensì a tutte le azioni degli Stati membri. Nonostante le richieste della Commissione, però, nella maggior parte dei casi gli Stati membri nei loro piani non hanno indicato valori nazionali, fatta eccezione per l'agricoltura biologica (Fig. 3).

Fig. 3 - Quadro della previsione di valori nazionali per gli obiettivi del Green Deal nei PSP dell'Unione

I quattro Stati membri esaminati dalla Corte per l'audit hanno riportato a questo proposito una serie di problemi, tra i quali la mancanza di definizioni e metodi comuni per ottenere tali stime.
L'esame svolto dalla Corte sulla valutazione della Commissione riguardo all'allineamento dei piani agli obiettivi del Green Deal per il 2030, dunque, rivela che, ad eccezione dell'agricoltura biologica, la Commissione non può di fatto misurare la portata del contributo dei piani e non può quindi verificare se essi siano in linea con suddetti obiettivi.

La Corte conclude che per il periodo 2023-2027 la PAC è più "verde" rispetto al passato, ma che le scelte fatte dagli Stati membri non sono ancora all'altezza delle ambizioni dell'UE in materia di clima e ambiente. Ad ogni modo, mancano anche gli elementi chiave utili a valutare la reale performance ambientale dei PSP.
L'architettura verde del regolamento sui piani strategici della PAC permette una maggiore ambizione ambientale e climatica, ma è il modo in cui l'architettura verde è tradotta nei piani a determinarne il loro livello di ambizione. La PAC 2023-2027, infatti, ha concesso agli Stati membri una grande flessibilità per riflettere l'architettura verde e il ruolo della Commissione è stato quello di garantire solo che i piani presentassero una "maggiore ambizione". La Commissione ha formulato così delle osservazioni sulle proposte degli Stati membri, ma spesso questi ultimi hanno seguito solo in parte i suggerimenti facendo riferimento, in molti casi, a politiche nazionali complementari sulle quali la Commissione non esercita alcun controllo.
Nonostante l'importanza del Green Deal, la Corte ha riscontrato che i PSP non sono ben allineati ai suoi obiettivi e ai suoi valori-target. Il regolamento sui piani strategici della PAC, infatti, fa riferimento ad alcuni obiettivi del Green Deal, ma non include valori-target finali specifici da conseguire nell'ambito della PAC. Il regolamento, inoltre, non impone agli Stati membri di includere nei loro piani valori-target del Green Deal o stime del contributo che la PAC può fornire ai fini del conseguimento di tali obiettivi.
La Corte conclude sottolineando che, nel preparare la PAC per il periodo successivo al 2027, la Commissione dovrebbe tenere conto delle seguenti necessità:

Nelle sue risposte alla Relazione della Corte dei conti, la Commissione sottolinea in primo luogo la bontà del lavoro fatto per l'elaborazione del quadro giuridico che è stato modificato in misura significativa rispetto al passato, stabilendo norme e obblighi comuni per gli Stati membri (separazione) e gli agricoltori (condizionalità). Oltre a queste modifiche, la PAC ha introdotto regimi volontari nel primo e nel secondo pilastro grazie ai quali, ad esempio, il 47% dei terreni agricoli dell'UE oggi riceve sostegno per pratiche connesse alla salute del suolo (rispetto al 14 % del 2021). Evidenzia, inoltre, come i vari impegni basati sulle superfici, programmati nei piani strategici della PAC, rappresentino un buon equilibrio tra l'incentivazione al cambiamento delle pratiche agricole e il mantenimento o l'estensione delle superfici coperte dalle pratiche esistenti benefiche per l'ambiente, che altrimenti avrebbero rischiato di essere abbandonate. Per la prima volta in assoluto, inoltre, il primo pilastro della PAC è stato incluso in uno strumento di pianificazione strategica, in cui gli Stati membri hanno dovuto valutare le esigenze e presentare una solida strategia di intervento con finanziamenti sufficienti e target finali ambiziosi, al fine di conseguire gli obiettivi specifici, compresi i tre relativi al clima e all'ambiente.
In secondo luogo, la Commissione ribadisce che, a suo avviso, il regolamento sui piani strategici della PAC è in linea con gli obiettivi del Green Deal europeo. Evidenzia come nelle raccomandazioni agli Stati membri per l'elaborazione dei piani strategici della PAC abbia fornito valori storici per la maggior parte dei valori-target del Green Deal, ma sottolinea anche come gli Stati membri non abbiano segnalato sistematicamente i valori nazionali in quanto non vi era alcun obbligo giuridico in tal senso.
Il questo quadro, la Commissione evidenzia anche come l'allineamento al Green deal non richieda necessariamente la quantificazione del contributo dei piani strategici della PAC al conseguimento degli obiettivi in quanto questi costituiscono mete specifiche cui aspirare più a lungo termine (da conseguire entro il 2030), mentre la PAC riguarda solo il periodo 2023-2027.
La Commissione, infine, si impegna a migliorare la sua capacità di misurare il conseguimento degli obiettivi della PAC, anche se per farlo deve affrontare diverse difficoltà, quali la mancanza di frequenza di diversi indicatori di impatto, la rilevanza di fattori esterni e il tempo che potrebbe essere necessario per osservare i cambiamenti avvenuti in natura dopo l'applicazione di un certo intervento (ad esempio per quanto riguarda la qualità dell'acqua). Sebbene la maggior parte degli indicatori di risultato previsti per i PSP non misuri gli impatti generati dagli interventi, ma la copertura degli interventi monitorandone i progressi compiuti, la Commissione ritiene che il monitoraggio dei progressi compiuti verso il conseguimento dei valori-target fornisca una prima indicazione per capire se la PAC è sulla buona strada.

Danilo Marandola
CREA - Centro di Politiche e Bioeconomia (Roma)
Progetto 5.1 CREA-RRN 2024-2020