Nel maggio 2020, la Commissione Europea pubblicò le strategie "Dal produttore al consumatore" (Farm to Fork) e sulla "biodiversità", sottolineando il ruolo cruciale del settore agricolo nel raggiungimento degli obiettivi di entrambe. Poco prima, nel novembre del 2019, la stessa Commissione aveva diffuso una relazione di valutazione sull'impatto della Politica Agricola Comune (PAC) 2014/2020 su habitat, paesaggi e biodiversità. La relazione concluse che gli Stati membri non avevano sfruttato adeguatamente gli strumenti offerti dalla PAC per proteggere elementi naturali, o per garantire che tutti gli habitat naturali coltivabili fossero ammissibili ai pagamenti diretti. Tra le raccomandazioni, la Commissione suggerì agli Stati membri di pianificare strategicamente l'uso degli strumenti e delle misure della PAC 2023-2027, allora in fase di programmazione, per ottenere coerenza e sinergie con le loro strategie sulla biodiversità e i quadri di azione prioritari (Priority Action Frameworks, PAF). Nel 2021, entrambe le strategie furono integrate nel Regolamento (UE) 2115, che stabilì le norme per i Piani Strategici della PAC (PSP). Il regolamento richiese agli Stati membri di assicurare coerenza, nella redazione dei PSP, inerentemente al conseguimento degli obiettivi climatici e ambientali dell'Unione, con particolare riferimento a quelli per il 2030 definiti dalle strategie Farm to Fork e biodiversità. Sempre nel 2021, la Commissione pubblicò un documento di sintesi sulla valutazione dell'impatto che la nuova PAC avrebbe avuto su biodiversità, suolo e acqua, riconoscendo il suo potenziale nel perseguire gli obiettivi di gestione sostenibile. Il 22 giugno 2022, la Commissione propose un regolamento sul Ripristino della natura nell'ambito della strategia dell'UE sulla biodiversità per il 2030. Il 14 dicembre dello stesso anno, completò l'approvazione dei 28 Piani Strategici Nazionali della PAC, che entrarono in vigore il 1° gennaio 2023. Nel novembre 2023, venne pubblicata la relazione di sintesi dei Piani Strategici della PAC per il periodo 2023-2027 in cui la Commissione definì "innegabile" il contributo dei PSP al raggiungimento degli obiettivi delle strategie Farm to Fork e biodiversità, pur riconoscendo che tali obiettivi dipendevano anche da altri strumenti dell'UE e nazionali.
Nel giugno 2024, dopo oltre due anni di iter legislativo, il Consiglio dell'UE ha adottato il Regolamento (UE) 2024/1991 sul ripristino della natura (NRL), entrato in vigore il 18 agosto 2024. Il regolamento riconosce che gli sforzi precedenti per la protezione della natura non sono stati sufficienti a invertire il preoccupante declino degli habitat europei e per la prima volta sono state previste misure non solo per la preservazione, ma anche per il ripristino degli habitat naturali.
Nella relazione di sintesi dei 28 Piani Strategici della PAC per il periodo 2023-2027, pubblicata nel 2023, la Commissione Europea analizzò il contributo dei piani agli obiettivi dell'Unione per il 2030, come delineati nella strategia "Dal produttore al consumatore" e nella strategia dell'UE sulla biodiversità.
In particolare, nell'ambito del secondo obiettivo generale della PAC - "Contribuire all'azione per il clima, alla protezione delle risorse naturali e ad arrestare e invertire la perdita di biodiversità" - i contributi dei PSP alle due strategie sono stati sinteticamente illustrati nella figura n. 1.
Figura 1. Il legame tra Piani Strategici della PAC alle due strategie "Dal produttore al consumatore" e biodiversità
Nel valutare il contributo dei Piani Strategici della PAC al raggiungimento degli obiettivi delle strategie europee, la Commissione riconobbe la coerenza e la connessione dei PSP con la strategia "Dal produttore al consumatore". Tuttavia, sottolineò anche la necessità di intensificare gli sforzi per affrontare le sfide legate allo stato critico della biodiversità.
Tra le conclusioni, la Commissione evidenziò il potenziale dei piani nel contribuire ad arrestare e invertire la perdita di biodiversità, rafforzare i servizi ecosistemici e preservare gli habitat e il paesaggio. Sottolineò, inoltre, che l'entità delle esigenze in materia di biodiversità richiederà una maggiore copertura finanziaria per i programmi più promettenti, in particolare nei terreni agricoli ad alta intensità dell'UE, che dovrebbero essere sostenuti con risorse adeguate.
La complementarità e la coerenza tra le due strategie agevolano il perseguimento dei loro ambiziosi obiettivi condivisi. Entrambe mirano, infatti, a una significativa riduzione degli impatti negativi dell'agricoltura: una diminuzione del 50% nell'uso e nel rischio dei pesticidi, una riduzione del 50% delle perdite di nutrienti e del 20% nell'uso di fertilizzanti, nonché una riduzione del 50% dell'uso di antibiotici negli animali. Tra gli obiettivi comuni figura anche l'aumento della superficie destinata all'agricoltura biologica, fissato al 25% del totale dei terreni agricoli.
La strategia sulla biodiversità, inoltre, integra queste azioni proponendo interventi specifici per preservare e ripristinare gli ecosistemi naturali. Tra le misure chiave vi è la trasformazione di almeno il 30% delle terre e dei mari europei in aree protette gestite in modo efficace, di cui almeno un terzo rigorosamente protetto. Ulteriormente, la strategia promuove il ripristino della biodiversità nei terreni agricoli, puntando a destinare almeno il 10% delle superfici a caratteristiche paesaggistiche che favoriscano la biodiversità.
Come risultato del processo di riforma, l'architettura ambientale della nuova PAC ha sostituito il precedente sistema di Cross Compliance. Tale sistema prevedeva che gli agricoltori rispettassero un insieme di regole di base per ricevere il sostegno al reddito (o titolo). La riforma ha introdotto, invece, un approccio basato su una condizionalità rafforzata, che obbliga al rispetto degli Statutory Management Requirements (SMR), comprendenti regolamenti nazionali e dell'UE, sia criteri di gestione obbligatoria (Cgo) che il mantenimento del suolo in buone condizioni agronomiche e ambientali (Bcaa). In aggiunta, per incrementare l'ambizione ambientale oltre i requisiti obbligatori della condizionalità, sono state confermate e rafforzate anche le misure agro-climatico-ambientali del II Pilastro. Contestualmente, il precedente strumento di greening (inverdimento) è stato sostituito dagli eco-schemi del I Pilastro, attraverso i quali gli agricoltori possono ricevere pagamenti basati sulle loro prestazioni, valutate secondo indicatori specifici definiti nei Piani Strategici elaborati dagli Stati membri.
Con l'adozione del Regolamento (UE) 2024/1991 sul ripristino della natura, alla PAC viene riconosciuto un ruolo fondamentale nel sostenere e rafforzare la protezione ambientale, inclusa la biodiversità, attraverso impegni che vanno oltre la condizionalità obbligatoria. Secondo il Regolamento (UE) 2021/2115, i Piani Strategici della PAC devono contribuire al raggiungimento dei target nazionali a lungo termine previsti dagli atti legislativi elencati nell'allegato XIII [1] e devono mantenere coerenza con tali obiettivi.
Il Regolamento 2024/1991 richiede inoltre agli Stati membri di integrare i suoi elementi nei Piani Strategici, in conformità con l'articolo 159 del Regolamento (UE) 2021/2115, prevedendo un riesame da parte della Commissione, entro il 31 dicembre 2025, dell'elenco degli atti legislativi di riferimento previsti dal sopracitato allegato.
Dal punto di vista operativo, il Regolamento impone agli Stati membri di sviluppare Piani Nazionali di Ripristino, da presentare alla Commissione entro metà 2026. Tali piani devono indicare le modalità di attuazione degli obiettivi prefissati e descrivere i sistemi di monitoraggio per valutare i progressi. L'Agenzia Europea dell'Ambiente elaborerà rapporti tecnici regolari sui progressi compiuti, mentre la Commissione riferirà al Parlamento Europeo e al Consiglio sullo stato di attuazione della Legge sul Ripristino della Natura (NRL). L'articolo 14, comma 14 della NRL specifica gli elementi che ogni Stato membro deve includere nella redazione del proprio Piano Nazionale di Ripristino.
Nella NRL si evidenzia che "la preparazione dei piani nazionali di ripristino non dovrebbe comportare l'obbligo per gli Stati membri di riprogrammare finanziamenti a titolo della PAC ", riconoscendo il ruolo già svolto dalla PAC nel contribuire agli obiettivi ambientali. Inoltre, l'articolo 14, comma 10 chiede agli Stati membri di identificare sinergie con il settore agricolo e forestale, nonché con le pratiche agricole e forestali esistenti, inclusi gli interventi della PAC, per sostenere il raggiungimento degli obiettivi stabiliti dal Regolamento.
È evidente che, nell'ambito della nuova legge sul ripristino della natura (NRL), la Politica Agricola Comune (PAC) riveste un ruolo strategico e complementare. Di conseguenza, diventa fondamentale definire una metodologia in grado di evidenziare i collegamenti tra la riforma della PAC 2023-2027 e la NRL, al fine di identificare sinergie e opportunità operative. Prima di analizzare il contributo delle misure adottate dai singoli Stati membri, è necessaria un'analisi preliminare delle due politiche, volta a correlare gli obiettivi di ripristino della NRL con quelli specifici della PAC.
A tal proposito, è stata elaborata una matrice di confronto che consente di mettere in relazione gli obiettivi specifici della PAC con quelli della NRL. Considerando che le misure finanziate dalla PAC sono concepite per contribuire in maniera sinergica al raggiungimento degli obiettivi specifici, si può affermare che l'attuazione di tali misure da parte dei beneficiari favorirà, almeno in parte, il raggiungimento degli obiettivi previsti dal regolamento sul ripristino della natura.
Grazie alla matrice di confronto è possibile che gli elementi di ciascun livello (riga o colonna) vengono confrontati a coppie fornendo la possibilità di valutare le condizioni di reciprocità e omogeneità.
Un primo esame visivo evidenzia che gli obiettivi specifici 4, 5 e 6 della PAC sono particolarmente interconnessi con gli articoli 4, 11 e 12 della NRL, in particolare per aspetti legati alla biodiversità, alla sostenibilità e al ripristino di habitat naturali. Anche l'articolo 13, sebbene meno legato alla produzione agricola diretta, risulta raggiungibile attraverso la PAC grazie a sussidi destinati al rimboschimento e alla conversione di superfici agricole non produttive in aree boschive.
Tuttavia, la matrice rileva che obiettivi della PAC legati al sostegno del reddito, come l'obiettivo n. 1, risultano connessi solo marginalmente con l'articolo 10 della NRL, che affronta le problematiche relative alla carenza di insetti impollinatori e le conseguenti difficoltà produttive, in particolare nel settore apistico. D'altro canto, non sono emerse connessioni tra l'obiettivo specifico n. 7 della PAC e alcun articolo della NRL.
Un ruolo cruciale è ricoperto dall'obiettivo trasversale della PAC dedicato alla conoscenza e all'innovazione, che si collega alla maggior parte degli obiettivi della NRL, evidenziando l'importanza della condivisione di conoscenze per il raggiungimento della sostenibilità e per guidare il processo di transizione. In particolare, questo approccio risulta essenziale per obiettivi della NRL, come quelli previsti dall'articolo 9, che non potrebbero essere raggiunti senza il supporto della diffusione di conoscenze e competenze tecniche.
Infine, la matrice identifica anche obiettivi della NRL che non possono essere collegati alla PAC per loro specifica natura, come il ripristino degli ecosistemi marini (affidato alla Politica Comune della Pesca) e le misure relative alla difesa nazionale.
Le strategie "Dal produttore al consumatore" (Farm to Fork) e la Strategia dell'UE sulla biodiversità condividono una visione integrata per il 2030, volta a ridurre l'impatto dell'agricoltura sull'ambiente e preservare la biodiversità. Entrambe si collegano strettamente alla Politica Agricola Comune (PAC), che rappresenta il principale strumento dell'UE per implementare tali obiettivi attraverso incentivi e sussidi per gli agricoltori. La riforma della PAC 2023-2027, ha introdotto un sistema più strutturato per finanziare pratiche agricole sostenibili. Questo approccio consente di allineare le misure della PAC agli obiettivi delle strategie ambientali dell'UE. Tuttavia, permangono alcune lacune per affrontare le sfide del declino degli habitat. La matrice di confronto sviluppata tra gli obiettivi della PAC e quelli della NRL evidenzia numerose sinergie. Obiettivi legati alla sostenibilità agricola trovano corrispondenza con articoli chiave della NRL, ma rimangono limitate le connessioni con obiettivi più specifici, come il ripristino della connettività naturale dei fiumi. In sintesi, la PAC è fondamentale per perseguire gli obiettivi delle strategie "Farm to Fork" e biodiversità, nonché della NRL. La complementarità tra le politiche dimostra il potenziale di integrare azioni per ripristinare gli ecosistemi agricoli, anche se alcune aree richiedono ulteriore attenzione. Il successo di queste iniziative dipenderà da un'adeguata pianificazione strategica e dall'uso sinergico delle risorse finanziarie e conoscitive disponibili.
Giulia Pastorelli, Manal Hamam, Raffaella Pergamo
CREA PB
PianetaPSR numero 139 novembre 2024
