La programmazione 2023-2027 della Politica agricola comune (PAC) ha introdotto la cosiddetta "condizionalità sociale" (CS), che impone il rispetto di tre regolamenti europei sulla sicurezza dei lavoratori e la regolarità contrattuale come condizione per il conseguimento del sostegno al reddito (primo pilastro) e dei pagamenti connessi agli impegni ambientali-climatici, ai vincoli naturali o a specifici svantaggi territoriali (secondo pilastro)[1].
L'Italia è stata uno dei Paesi che ha deciso di applicare la CS fin dall'inizio del nuovo periodo di programmazione (1° gennaio 2023), insieme a Francia, Austria e Lussemburgo.
La CS, così come stabilito dal Decreto legislativo n. 42 del 17 marzo 2023, prevede una riduzione del premio PAC proporzionata alla gravità, all'intenzionalità, alla durata e alla reiterazione della/e violazione/i in materia di lavoro dipendente. L'accertamento è demandato alle autorità preposte ai controlli (Ispettorato Nazionale del Lavoro; Vigili del fuoco; Aziende Sanitarie Locali), le quali comunicano le anomalie riscontrate all'ente pagatore (AGEA e altri, in Italia ve ne sono 11).
In Italia le percentuali di riduzione degli aiuti PAC per le violazioni relative alla condizionalità sociale, inizialmente disciplinate con il D.lgs. n. 42 del 17 marzo 2023, sono state successivamente rafforzate con il D.lgs. correttivo n. 188 del 23 novembre 2023:
Il D.lgs. 188/2023 - inoltre - prevede il collegamento tra le violazioni in materia di condizionalità sociale e le relative sanzioni con il più grave reato di intermediazione illecita e sfruttamento del lavoro (comunemente noto come "caporalato").
L'iter di applicazione della CS dovrebbe pertanto seguire le seguenti fasi:
Nel rapporto annuale 2023 dell'Ispettorato Nazionale del Lavoro non risultano ancora dati relativi all'incidenza delle violazioni concernenti le norme previste dalla CS. Non vi è alcun riferimento esplicito alla nuova misura.
Infatti, il sistema di controllo e caricamento dati da parte di tutti gli enti coinvolti è ancora in fase di definizione. A tal proposito, è stata inviata alle Autorità competenti la nota n. 93045 del 12 dicembre 2023 per l'applicazione del regime di condizionalità sociale e per la gestione del "Flusso delle informazioni riguardante la condizionalità sociale" raccolte a livello nazionale, al fine di mettere a disposizione degli organismi pagatori i dati utili.
AGEA ha provveduto quindi ad attivare dei tavoli tecnici di coordinamento permanente attraverso:
È, quindi, in fase di sottoscrizione un protocollo d'intesa con i ministeri coinvolti (Agricoltura e Salute) e con le Regioni, per la sistematizzazione dello scambio di informazioni.
Una delle difficoltà maggiori per l'avviamento dell'attuazione della misura introdotta risulta essere il coordinamento dei molti enti coinvolti per lo scambio delle informazioni, anche in considerazione della normativa vigente in materia di privacy, che ha richiesto la formalizzazione dell'interscambio dei dati tra gli enti.
Al rallentamento dei lavori ha contribuito anche il fatto che le diverse Autorità si avvalgono di sistemi informativi diversi ed autonomi, fatto che ha richiesto la realizzazione nell'ambito del SIAN di un software di aggregazione delle necessarie informazioni finalizzate alle riduzioni degli aiuti PAC da mettere a disposizione degli organismi pagatori.
La CS ha inoltre sollevato critiche da parte di esperti del settore, giuristi e agricoltori. Secondo alcuni, la CS è un'opportunità mancata, visto che le Direttive considerate coprono solo parte dei diritti dei lavoratori agricoli (Canfora e Leccese, 2023). Inoltre, il fatto che per applicare la riduzione occorra aspettare la definitività dell'inosservanza constata, potrebbe comportare tempi molto lunghi per l'applicazione della riduzione del premio.
Un altro aspetto importante che viene attenzionato come debolezza del provvedimento introdotto riguarda alcuni settori, che, sebbene risultino piuttosto problematici dal punto di vista del lavoro dipendente, non rientrano tra quelli colpiti dalla CS: è il caso dei settori ortofrutta e vitivinicolo, le cui filiere - specie in Italia - hanno riscontrato e riscontrano tutt'ora gravi casi di sfruttamento, in parte dovuto alla forte necessità di manodopera che tali produzioni richiedono (Lyngs, 2024).
Altre critiche riguardano la mancanza di omogeneità tra gli Stati (relativa autonomia di applicazione e di esecuzione della misura, oltre che del sistema ispettivo) e quindi maggiore difficoltà nel coordinamento e nella valutazione dell'impatto della misura introdotta. In merito a tale aspetto, va anche fatto notare che l'Autorità Europea del Lavoro (European Labor Authority) non è stata coinvolta nel monitoraggio della misura introdotta (Battista, 2022).
D'altra parte, risulta importante considerare il manifestato malcontento degli agricoltori rispetto alla condizionalità rafforzata della PAC 2023-2027, per la quale lamentano difficoltà di gestione aziendale legate agli sconvolgimenti sociali in corso (Guerra Russia-Ucraina, pandemia Covid-19, Guerra Israele-Palestina).
Per quanto concerne gli altri paesi che hanno già introdotto la CS, nel corso della 56ª Conferenza dei direttori degli organismi pagatori dell'UE svoltasi lo scorso ottobre, Spagna e Lussemburgo hanno presentato brevemente lo stato di attuazione.
Spagna
La Spagna ha riscontrato diverse difficoltà nell'implementazione della misura, a causa della forte decentralizzazione del sistema di controllo e della mancanza di un coordinamento nazionale in materia di politiche sociali e del lavoro.
Inoltre, le anomalie riscontrabili nelle aziende agricole possono interessare anche mansioni non strettamente legate all'attività agricola e pertanto non è sempre semplice definire e distinguere le violazioni attinenti alla CS. I referenti spagnoli hanno testimoniato come in molti casi, vi può essere un ritardo temporale tra la determinazione e l'esecuzione di una sanzione amministrativa definitiva, dovuta alla prolissità delle pratiche giuslavoristiche. Infine, la Spagna segnala una difficoltà nella trasposizione delle condizioni normative incluse nella CS nella norma nazionale: in particolare, il concetto di "decisione esecutiva" è difficile da trasporre nella legislazione nazionale, così come i concetti di "durata" e "intenzionalità" della violazione.
Il Paese iberico ha deciso di adottare il seguente sistema di riduzione dei pagamenti PAC (in percentuale):
Lussemburgo
Anche in Lussemburgo il coordinamento tra le autorità coinvolte nell'applicazione della CS, quali l'Ispettorato del lavoro e delle miniere (ITM) e il Ministero del lavoro, risulta essere un elemento di criticità, al quale si aggiungono i rallentamenti dovuti alle norme sulla protezione dei dati.
È stata constatata, inoltre, la macchinosità della procedura: l'intervallo di tempo che intercorre tra l'inadempienza e l'applicazione della sanzione di condizionalità sociale è compreso tra 6 mesi e 1 anno a causa delle procedure dell'autorità competente prima dell'applicazione di una sanzione. Oltre a ciò, è opportuno considerare che - data l'applicazione retroattiva delle sanzioni di condizionalità sociale - può verificarsi che l'importo della riduzione debba essere recuperato. Ciò rende ancora più complicata l'applicazione della nuova misura.
Il sistema di riduzione adottato in Lussemburgo è il seguente:
Quando l'inadempimento è considerato doloso, viene distinto in: leggero (per cui è prevista una riduzione del 20%, quando non intenzionale, e del 100% se si è verificata una ripetizione) e grave (per cui è prevista una riduzione del 100% direttamente).
La condizionalità sociale non ha trovato ancora applicazione concreta e non è possibile capire al momento quale impatto avrà in termini finanziari sull'attuazione della PAC 2023-2027. Tuttavia, l'introduzione di un meccanismo che si pone l'obiettivo di tutelare maggiormente i lavoratori agricoli - seppure con evidenti limiti dovuti all'esiguità delle norme considerate e alla complessità delle procedure - sembra disegnare una traiettoria significativa verso la sostenibilità sociale dell'agricoltura europea. La Commissione sta monitorando l'attuazione della CS nei primi paesi che l'hanno introdotta, e potrebbe fornire nei prossimi mesi indicazioni utili all'eventuale implementazione di tale intervento.
Giorgia Giordani
Ph.D. student Università della Tuscia - CREA
PianetaPSR numero 140 dicembre 2024
