Il tema della semplificazione della PAC è entrato con forza nelle agende delle istituzioni europee dalla fine dello scorso febbraio, quando i lavori del Consiglio dei Ministri dell'agricoltura riunitosi a Bruxelles e tutto il quartiere europeo della capitale belga, furono scossi dalle proteste di moltissimi agricoltori, scesi in strada con i loro trattori per denunciare il sovraccarico di regole imposte loro dalla PAC, soprattutto nelle materie legate all'ambiente, alla qualità e sicurezza alimentare e ai controlli.
Confrontarsi sui temi della semplificazione amministrativa e della sburocratizzazione delle procedure di implementazione della PAC è, quindi, necessario per affrontare con il piede giusto i primi passi verso la programmazione post 2027.
È stato questo l'obiettivo del Good Practice Workshop (GPW) del 2024 dal titolo "Assessing simplification of the CAP for beneficiaries and administrations", organizzato dalla Rete Europea della PAC per tramite del Helpdesk europeo per la valutazione, il 7 e 8 Novembre scorsi a Budapest (Fig. 1). Il focus del workshop è stato riflettere e apprendere dalle esperienze sulla valutazione della semplificazione della PAC al fine di preparare gli Stati Membri (SM) al futuro ciclo di programmazione.
La semplificazione è sempre stata una parte essenziale delle varie riforme che hanno accompagnato la PAC nel passaggio da un periodo di programmazione all'altro, con l'obiettivo di adattare e migliorare l'attuazione dei programmi limitando la burocrazia. Questa è, infatti, garanzia di un più facile e veloce accesso agli aiuti o sovvenzioni pubblici, di efficacia ed efficienza degli interventi, di minori oneri amministrativi a carico dei beneficiari e delle Autorità di Gestione (AdG).
La semplificazione della PAC viene evocata come un mantra a ogni fase di definizione di un nuovo ciclo di programmazione comunitaria. Tuttavia, il risultato delle azioni messe in campo per semplificare le regole e snellire le procedure non è stato in linea alle intenzioni, anzi, spesso i tentativi di introdurre procedure semplificate hanno comportato meno chiarezza e trasparenza, rendendo ineluttabilmente più complessa e onerosa, in termini amministrativi, la realizzazione degli interventi finanziati dalla UE, sia per i beneficiari che per i soggetti deputati alla gestione dei programmi.
Basta guardare ai risultati della consultazione pubblica in tema di semplificazione della PAC (domanda di aiuti della PAC, condizionalità, obblighi di registrazione e comunicazione, complessità delle procedure, ecc.), lanciata online dalla CE dal 7 marzo all'8 aprile 2024 (EC 2024)[1]. Come mostrato in Figura 2, ad esempio, gli agricoltori europei percepiscono altamente complessi: gli obblighi di conformità alle condizioni di finanziamento degli interventi ambientali o per il benessere degli animali (il 71% dei rispondenti alla survey), il rispetto dei requisiti minimi di condizionalità (68%) e la presentazione delle domande di aiuto per investimenti (62%).
Nelle Linee Guida "Use of Factors of Success in Evaluation", elaborate dalla Rete della PAC nel dicembre del 2023, la semplificazione dell'attuazione dei Piani Strategici (PSP) viene definita come la minimizzazione dei costi non strettamente necessari per il conseguimento degli obiettivi della PAC. Essa può essere raggiunta eliminando direttamente alcuni costi o attraverso l'adozione di misure che riducono gli oneri amministrativi per l'amministrazione e i beneficiari, inclusa la digitalizzazione.
Secondo il Regolamento (UE) 2021/2115, la semplificazione dovrebbe essere oggetto di particolare attenzione nei PSP (considerando 107), i quali dovrebbero anche illustrare in che modo gli interventi e gli elementi comuni a più interventi contribuiscono alla semplificazione per i beneficiari finali e alla riduzione degli oneri amministrativi (articolo 109, comma 2, lettera i). Inoltre, la semplificazione è sancita dal Regolamento di esecuzione della PAC (Reg. UE 2022/1475) come una componente dell'efficienza, da valutare per le sue implicazioni sia per i beneficiari che per l'amministrazione, con particolare attenzione ai costi amministrativi e all'uso di strumenti digitali e satellitari.
La sintesi delle valutazioni ex-ante (EC, 2023) ha confermato che tutti i 28 PSP approvati dalla CE sostengono la semplificazione; la maggior parte di essi si pone come obiettivo la riduzione degli oneri amministrativi.
In un contesto europeo molto diversificato sotto il profilo programmatico e organizzativo, con 5 SM con PSP "regionalizzato", il GPW dell'Helpdesk è stato particolarmente utile per lo scambio di opinioni e giudizi sui possibili futuri percorsi di semplificazione.
I lavori del workshop hanno, infatti, indicato l'opportunità di distinguere gli oneri amministrativi in carico ai diversi soggetti coinvolti, nonché gli oneri generati dal quadro regolativo comunitario da quelli discendenti dal quadro normativo e attuativo nazionale. Particolarmente opportuno sarà valutare quali di questi vincoli siano imprescindibili per il buon esito delle azioni finanziate e quali invece possono essere limitati, se non del tutto eliminati, garantendo comunque la qualità, la trasparenza e l'equità degli interventi posti in essere.
Certamente importante è la posizione dei rappresentanti della CE - DG AGRI, i quali hanno invitato a considerare, in una prospettiva che potremmo definire costi-benefici, la proporzionalità degli oneri amministrativi connessi all'attuazione della PAC, nonché i casi in cui non ci sia reale convenienza nella realizzazione degli interventi oppure eccessivi vincoli non rendano più proficuo e utile, nell'interesse collettivo, attuare differenti tipologie di azioni. Tali considerazioni dovrebbero condurre a non programmare tutti gli interventi i cui oneri siano superiori ai vantaggi che sono in grado di generare.
Durante il GPW è stato, inoltre, presentato uno studio a livello europeo che presenta una lettura longitudinale dei cambiamenti avvenuti nella semplificazione nel passaggio dalla PAC 2014-2022 (anno in esame il 2019) alla PAC 2023-2027 (anno in esame il 2024). L'analisi, ancora in corso, offre una visione prospettica particolarmente interessante poiché spiega in quali ambiti gli oneri sono stati alleggeriti e in quali vi sono ancora problemi (Fig. 3), fornendo concreti spunti di miglioramento per il futuro (Fig. 4).
Fonte: Mazzei M., Krüger T. (2024). Presentazione disponibile al presente link.
Fonte: Mazzei M., Krüger T. (2024). Presentazione disponibile al presente link.
Il workshop di Budapest è stato, inoltre, l'occasione per analizzare le pratiche ad oggi sperimentate nella valutazione della semplificazione della PAC e per condividere come si stia strutturando quest'attività per la programmazione 2023-2027. Alcuni SM (es. Svezia, Germania, Romania, Spagna) sono più avanti nel processo di valutazione del PSP, rispetto allo stadio in cui si trova il nostro Paese. In questa prospettiva, è utile trarre spunto dalle scelte già adottate in questi contesti. In particolare, la Spagna si presenta come il principale riferimento, poiché anche nel Paese iberico il Ministero competente deve coordinarsi con le singole comunità autonome, anche in materia di valutazione.
La valutazione delle misure messe in campo per la semplificazione degli interventi e della programmazione nel suo insieme è un ottimo strumento per rafforzare il processo di snellimento delle procedure e di messa a punto di soluzioni concrete che possano in questa programmazione, ma soprattutto nella prossima, rendere meno gravoso il carico amministrativo connesso alla gestione della PAC, sia per i beneficiari che per gli enti che gestiscono i programmi e gli interventi.
In questa prospettiva, la valutazione può giocare anche in Italia un ruolo decisivo, a livello nazionale di PSP, confrontando le soluzioni introdotte dalle Regioni e suggerendo modalità attuative e procedure efficienti per gli interventi più critici o innovativi (si pensi agli strumenti finanziari, ai pacchetti di intervento, all'applicazione di costi standard, ecc.), diffondendo standard procedurali da applicare nei diversi contesti territoriali. Anche a livello regionale, in particolare con le eventuali valutazioni dei singoli Complementi di Sviluppo Rurale (CSR), analizzando gli interventi attivati dalle singole Regioni, la valutazione potrà essere agente di contaminazione delle migliori esperienze per semplificare le procedure, mettendole a disposizioni anche delle altre AdG Regionali.
Infine, la valutazione della semplificazione, in questa fase storica, assume anche un ruolo cruciale nella definizione di regole attuative per la programmazione post 2027 che possano minimizzare l'onere amministrativo e le tempistiche di realizzazione degli interventi. Ciò consentirà di ottimizzare l'efficienza delle risorse investite nella PAC e di offrire un sostegno più efficace alle imprese agricole negli anni a venire.
Virgilio Buscemi (Lattanzio KIBS SpA), Beatrice Camaioni, Valentina Carta, Fabio Muscas, Francesca Varia (CREA-PB - RRN)
PianetaPSR numero 140 dicembre 2024
