La nuova Politica Agricola Comune 2028-2034, delineata dalla proposta della Commissione europea (COM(2025) 560 final), insieme al Regolamento che istituisce il Fondo europeo per coesione, agricoltura, pesca e sviluppo territoriale - NRP (COM(2025) 565 final), ridisegna il quadro complessivo delle politiche territoriali dell'Unione. Per la prima volta, sviluppo rurale, coesione e pesca vengono ricondotti a un unico Fondo, articolato su principi comuni di governance e su un impianto integrato che intende semplificare la gestione e rafforzare la coerenza tra politiche.
All'interno di questo nuovo ecosistema, lo sviluppo locale di tipo partecipativo - il metodo LEADER/CLLD - è confermato come componente strutturale. L'Articolo 18 della proposta PAC prevede che gli Stati membri "forniscano sostegno a LEADER per preparare e attuare le strategie di sviluppo locale (...) alle condizioni stabilite all'articolo 76 del regolamento [NRP]", indirizzando il sostegno "almeno alle zone rurali con svantaggi specifici". Parallelamente, il Titolo IX del Regolamento NRP (Articoli 74-77- COM(2025) 565) definisce il quadro di riferimento per la cooperazione locale (Art. 74), lo sviluppo territoriale integrato (Art. 75), lo sviluppo locale di tipo partecipativo - CLLD (Art. 76), e il sostegno sotto LEADER (Art. 77).
Sulla carta, si tratta di un'evoluzione importante, che mira a costruire una governance territoriale più integrata e multilivello. Tuttavia, permangono alcune incoerenze tra i due testi. Il Regolamento NRP propone un approccio ampio, flessibile e multisettoriale, mentre l'Articolo 18 PAC tende a ricondurre LEADER a un perimetro prevalentemente agricolo, elencando in modo prescrittivo le tipologie di intervento ammissibili (start-up, diversificazione, agriturismo, innovazione produttiva). Ne deriva un effetto paradossale: lo strumento obbligatorio della PAC risulta, di fatto, più ristretto dello strumento facoltativo previsto dal Fondo NRP.
Da oltre trent'anni LEADER rappresenta il principale esperimento europeo di governance partecipata. Nato come laboratorio di innovazione e cooperazione, ha trasformato la PAC da politica settoriale a politica dei luoghi, riconoscendo che lo sviluppo nasce dai territori e dalle relazioni che li animano. Oggi, però, il contesto è cambiato. Le transizioni verde e digitale, l'invecchiamento demografico, la concentrazione urbana e l'emergere di nuove economie locali impongono di ripensare il metodo, non di sostituirlo.
LEADER correttamente è ancora nella PAC perché è funzionale al settore agricolo, contribuendo a renderlo più dinamico, aperto e capace di innovazione. L'agricoltura contemporanea non è più solo produzione di beni primari, ma campo di sperimentazione tecnologica, sociale e culturale. Offre opportunità di occupazione qualificata, attrae profili professionali avanzati, crea imprese ad alto contenuto di conoscenza. Allo stesso tempo, l'agricoltura continua a svolgere una funzione insostituibile di presidio territoriale. Se il settore primario si riduce, il territorio perde non solo capacità produttiva, ma anche presidio ambientale, manutenzione dei paesaggi, tutela dei boschi e delle acque, gestione dei rischi idrogeologici e degli incendi, conservazione della biodiversità e dei servizi ecosistemici. Un territorio senza agricoltura è un territorio esposto allo spopolamento, alla perdita di identità e alla fragilità ecologica.
LEADER può agire su questo confine, promuovendo un'agricoltura multifunzionale, radicata nelle comunità ma aperta all'innovazione, capace di generare valore economico e sociale e di costruire nuove forme di cittadinanza rurale.
Le proposte regolamentari riconoscono esplicitamente la necessità di adottare approcci basati sull'area funzionale (Art. 75 NRP - COM(2025) 565), cioè di considerare le relazioni reali tra luoghi, non i loro confini amministrativi. Questo approccio è fondamentale per costruire strategie di sviluppo più mirate, capaci di rispondere ai ruoli e alle interdipendenze che ogni territorio esercita rispetto agli altri.
Le aree rurali, periurbane e montane sono oggi strettamente connesse. Flussi di lavoro, mobilità, conoscenze e servizi si intrecciano, ridefinendo le geografie della vita quotidiana. Riconoscere queste connessioni significa concepire strategie policentriche, dove il valore non sta nella delimitazione ma nella cooperazione. In quest'ottica, LEADER può diventare uno strumento di lettura dinamica e progettazione integrata dei territori: non un contenitore di progetti locali, ma una piattaforma di osservazione, sperimentazione e azione, capace di orientare le politiche in base alle funzioni che ogni area svolge nel sistema più ampio.
Nel quadro del Regolamento NRP (Art. 76), i Gruppi di Azione Locale (GAL) sono riconosciuti come soggetti autonomi e responsabili della preparazione, attuazione e monitoraggio delle strategie di sviluppo locale. Tuttavia, alcune disposizioni del Regolamento PAC (Art. 18) rischiano di ridurre questa autonomia, privilegiando la conformità amministrativa rispetto alla capacità di animazione e governance. Per mantenere viva la forza originaria del metodo, le strategie LEADER devono tornare ad essere relazionali e sistemiche, basate sull'interconnessione tra attori, settori e territori. Devono operare su più scale - locale, regionale, transnazionale - per alimentare circuiti di apprendimento reciproco e costruire reti di innovazione diffuse. L'efficacia del metodo non si misura nel numero dei progetti finanziati, ma nella qualità dei processi che genera: partenariati solidi, fiducia tra soggetti, visioni condivise. È qui che LEADER differisce da altri strumenti: nel suo potere generativo, più che distributivo.
Tra le novità più discusse figura l'obbligo di utilizzare opzioni semplificate di costo (SCO) e lump sum per i microprogetti (Art. 77 NRP). L'obiettivo è legittimo - semplificare la gestione - ma il rischio è che la semplificazione si traduca in uniformità, cancellando la diversità dei territori e ostacolando progetti integrati o innovativi. Occorre quindi introdurre un principio complementare di adattabilità territoriale, che permetta deroghe motivate per interventi complessi o sovracomunali. La flessibilità, in questo senso, non è sinonimo di lassismo, ma di coerenza con la realtà.
Perché LEADER conservi la sua funzione trasformativa, i GAL devono essere riconosciuti come centri di innovazione territoriale, veri e propri hub o broker dell'innovazione. Un vero GAL dovrebbe essere in grado di trasferire contenuti innovativi, attivare progetti sperimentali e prototipali, capaci di esplorare nuove forme di innovazione sociale, economica, ambientale e tecnologica. Troppo spesso, invece, molti GAL si limitano ad approcci conservativi, concentrandosi su ambiti ormai consolidati - turismo, ciclovie, promozione territoriale - che, pur importanti, non bastano più a generare cambiamento reale. Il valore dei GAL sta proprio nella loro capacità di connettere persone, saperi e istituzioni, costruendo ecosistemi territoriali dell'innovazione, in cui si sperimenta, si apprende e si genera valore collettivo.
Questo ruolo è pienamente coerente con l'articolo 76(3) del Regolamento NRP, che riconosce ai GAL la possibilità di essere beneficiari diretti delle operazioni, a condizione che sia garantita la separazione delle funzioni. Pertanto, anche nella fase 2028-2034 i GAL potrebbero realizzare operazioni a regia diretta per attività di accompagnamento, progetti prototipali e azioni di sistema. Affinché ciò sia possibile, è indispensabile assicurare la coerenza tra l'articolo 18 della PAC e l'articolo 77 del NRP, così da riconoscere anche in LEADER le condizioni di ammissibilità previste dal quadro normativo NRP.
Fatte queste considerazioni, è evidente che senza un adeguato sostegno finanziario il metodo LEADER rischia di indebolirsi. L'eliminazione della soglia minima di spesa dedicata a LEADER, prevista nel ciclo 2014-2020, può infatti produrre un'Europa a due velocità: da un lato regioni che continuano a investire convintamente nel metodo, dall'altro territori che, privi di risorse certe, lo marginalizzano o lo trasformano in un semplice strumento di finanziamento locale. Ripristinare una soglia minima non rappresenterebbe una rigidità, ma un presidio di equità territoriale e di continuità operativa. Significherebbe riconoscere che il valore di LEADER non sta solo nei singoli progetti, ma nel mantenere viva una rete di attori, competenze e relazioni che costituiscono un'infrastruttura immateriale essenziale per la coesione dei territori rurali.
A trent'anni dalla sua introduzione, LEADER rimane il più longevo e significativo esperimento europeo di sviluppo locale partecipativo. La sua efficacia dipende dalla capacità di mantenere un equilibrio tra regole e autonomia, tra efficienza e partecipazione. Il rischio, oggi, è che la spinta verso la semplificazione e la standardizzazione attenui proprio quella diversità territoriale che ha sempre costituito la ricchezza del metodo.
La nuova PAC offre una grande opportunità: quella di rigenerare il senso originario di LEADER, riconoscendolo come strumento per connettere agricoltura, comunità e innovazione. Se gli Stati membri sapranno interpretare il nuovo quadro regolamentare come spazio di sperimentazione e non come vincolo, LEADER potrà continuare a svolgere il suo ruolo più autentico: costruire sviluppo attraverso la conoscenza dei luoghi e la cooperazione tra attori diversi.
Raffaella Di Napoli Roberta Ciaravino
CREA PB
PianetaPSR numero 144 ottobre 2025
