Valutazione

Valutare l'impatto netto della PAC per una cultura della programmazione basata sulle evidenze

Indirizzi metodologici, buone pratiche valutative e suggerimenti dal Good Practice Workshop dell'EU CAP Network ospitato a Bucarest il 16-17 ottobre 2025.

L'attenzione per la valutazione dell'impatto netto della Politica Agricola Comune (PAC) è oggi più che mai centrale nel dibattito europeo, per due ordini di ragioni: da un lato, per l'approssimarsi della scadenza regolamentare prevista per l'elaborazione delle valutazioni ex post dei programmi di sviluppo rurale (PSR) del periodo 2014-2022 (previste entro il 2026) e, dall'altro, per il fatto che, nell'entrare nel vivo della definizione del quadro regolativo e strategico della programmazione 2028-2034, sarebbe quanto mai utile avere riscontro dei risultati e degli impatti della PAC per orientare le scelte strategiche sulla base di evidenze empiriche robuste.
In questa direzione, comprendere quanto delle trasformazioni osservate nei territori europei e, in particolare, nelle aziende agricole sia realmente attribuibile alle politiche - e non ad altri fattori esterni - è essenziale per migliorare l'efficacia, l'equità e la sostenibilità dell'intervento pubblico.

Il Good Practice Workshop "Measuring what matters - Approaches to netting out CAP impacts", organizzato dall'EU CAP Network e ospitato a Bucarest il 16-17 ottobre 2025, ha offerto una sintesi esemplare di metodologie, esperienze concrete maturate, sfide e prospettive future in questo campo. All'evento hanno partecipato i rappresentanti di 24 Stati Membri (SM) dell'Unione Europea (UE), oltre ai rappresentati della Commissione Europea[1](Cfr. Fig. 1). Come si può chiaramente evincere dal grafico (Cfr. Graf. 1), grande è stata la partecipazione delle Autorità di Gestione (AdG) nazionali e regionali (48%), a dimostrazione del rilevante interesse del tema affrontato durante workshop per i responsabili delle attività di valutazione.

: Figura 1 - Gli SM presenti al GPW

Perché misurare l'impatto netto della PAC: dal monitoraggio alla spiegazione causale

In tema di valutazione la riforma PAC 2023-2027, con l'introduzione del New Delivery Model (NDM), ha proposto un significativo cambio di paradigma che, tuttavia, ha posto maggiore enfasi sulla valutazione della performance che su quella dell'impatto netto. Eppure, è ormai ampiamente riconosciuto che non basta più monitorare quanto si spende o quante aziende partecipano agli interventi; occorre analizzare, apprezzare e comprendere cosa effettivamente cambia grazie alle politiche e agli investimenti realizzati e, in particolare, cosa effettivamente è in grado di provocare un cambiamento sistemico nel contesto.

L'impatto netto - ovvero la differenza tra ciò che osserviamo e ciò che sarebbe accaduto in assenza della politica (cosiddetta situazione policy off) - è essenziale per stimare correttamente la maggior parte degli indicatori chiave della PAC, dagli impatti economici (reddito, stabilità, distribuzione dei pagamenti, equilibrio territoriale) agli impatti ambientali (clima, acqua, suolo, biodiversità, servizi ecosistemici) fino a quelli sociali (giovani, occupazione, inclusione, salute e sicurezza alimentare). Gli Stati Membri, e le Regioni in Italia e negli altri Paesi con una politica agricola "regionalizzata", dovrebbero basare le valutazioni ex post del periodo 2014-2022 sulla stima degli impatti netti, tenendo conto che i dati provenienti dalle diverse fonti descrivono unicamente effetti "lordi" o trend aggregati inevitabilmente influenzati da condizioni esterne - di mercato, climatiche, istituzionali, ecc. - non imputabili alla PAC (oppure imputabili ad altre politiche).

Un approccio in grado di valutare l'impatto netto di una politica, in questo caso della PAC, consente di ottenere significativi risultati positivi. In sintesi, i principali vantaggi sono:

accountability verso cittadini e istituzioni, in modo da rendere trasparenti i risultati degli interventi e dando conto degli effetti ottenuti sui territori, attraverso anche una valutazione delle scelte operate dai decisori;
evidenze solide per il miglioramento della politica e dei suoi Programmi, fornendo informazioni e suggerimenti concreti per migliorare le strategie future e il disegno delle azioni da attuare;
comparabilità tra i diversi approcci utilizzati e i diversi risultati ottenuti, sia a livello europeo che nazionale e regionale;
apprendimento amministrativo e politico (dei policy maker) sull'efficacia della programmazione e dell'allocazione delle risorse investite.

Le sfide per valutare l'impatto netto della PAC

Uno dei messaggi più chiari emersi dal GPW di Bucarest è che il "netting out" della PAC è un'operazione molto complessa e sfidante, che richiede un delicato equilibrio tra rigore statistico, conoscenza approfondita del contesto e disponibilità di una serie ineludibile di dati.

Si riportano di seguito le problematiche più rilevanti che emergono quando si vuole apprezzare l'impatto netto.

Una delle difficoltà più significative è che non sempre è possibile stimare cosa sarebbe accaduto senza quella determinata politica (analisi policy off); in altre parole, non sempre è possibile applicare un'analisi controfattuale che consenta di isolare l'impatto netto ponendo a confronto il gruppo dei "trattati" con quello dei "non trattati" (gruppo di controllo). Per quel che riguarda gli impatti sulle aziende beneficiarie della PAC, non sempre esiste un gruppo di aziende realmente non trattate da confrontare con le aziende beneficiarie. Si pensi al caso dei pagamenti diretti (cioè gli interventi relativi al I Pilastro) in cui quasi tutti gli agricoltori attivi ricevono sostegno. In tali situazioni, esistono approcci e metodi alternativi che possono comunque essere utilizzati per valutare l'impatto netto (si fa riferimento, ad esempio, ai cosiddetti trattamenti continui o a metodi come il dose-response).
Un altro aspetto che spesso ostacola la possibilità di valutare l'impatto netto della PAC è la concreta disponibilità di dati e di dati disaggregati in modo "atomico". Si tratta di dati analitici di carattere amministrativo, come ad esempio quelli provenienti dall'IACS (Integrated Administration and Control System), i DIB (data on interventions and beneficiaries) e i dati relativi alla contabilità aziendale, rilevati dalla FADN (Farm Accountancy Data Network), oggi FSDN (Farm Sustainability Data Network). Anche l'aggiornamento e la frequenza della messa a disposizione delle informazioni da parte dei gestori delle diverse banche dati sono fattori che condizionano negativamente la possibilità di realizzare efficaci analisi sugli impatti netti. Per esempio, la FADN ha tempi di rilascio talvolta lunghi e i dati sono disponibili anche due anni dopo rispetto al momento della rilevazione. Poter integrare le informazioni provenienti dalla FADN e dall'IACS potrebbe consentire valutazioni degli impatti robuste in relazione sia agli interventi strutturali, a supporto dello sviluppo economico delle aziende, sia a quelli agro-climatico-ambientali (sulla qualità delle acque, dei suoli, dell'aria, ecc.). Purtroppo, in Italia, molto raramente questa integrazione è praticabile e praticata; per questa ragione sarebbe opportuno coinvolgere sin dall'avvio della programmazione gli Organismi Pagatori che gestiscono i dati più rilevanti.
La valutazione degli impatti netti deve tenere in considerazione il contesto di riferimento: gli effetti della PAC, infatti, non sono uniformi e variano a seconda del territorio di riferimento e delle persone che vi abitano. Inoltre, sono condizionati dall'ordinamento colturale, dalla dimensione aziendale, dall'intensità di partecipazione dell'investimento pubblico e da tante altre variabili che rendono oneroso "nettare" l'impatto delle politiche agricole con le loro specificità nei vari comparti e contesti.
Infine, i vari approcci utilizzati per valutare gli impatti netti (Propensity Score Matching (PSM), Difference-in-Differences (DiD), Fixed Effects, modelli di regressione avanzati) sono tutti strumenti potenti ma con una intrinseca complessità; vanno maneggiati con competenza e richiedono formazione specifica, oltre che un certo dispendio di tempo per essere applicati con il necessario rigore. La complessità metodologica nell'utilizzo di tali strumenti e l'articolazione strategica impone la necessità di rafforzare le competenze tecniche dei valutatori e delle amministrazioni committenti (AdG), oltre a una collaborazione più stretta tra chi produce e fornisce i dati e chi li riceve e li analizza ai fini valutativi.

La "cassetta degli attrezzi" per valutare l'impatto netto della PAC

Si possono individuare alcuni espedienti (strumenti e suggerimenti) che possano consentire di valutare meglio gli impatti netti anche quando le condizioni di partenza non siano ottimali.

Partire dalla definizione delle domande valutative è sempre il passaggio preliminare e cruciale per strutturare un'efficace valutazione avendo ben chiaro ciò che si vuole indagare. Dopo vanno valutati i dati disponibili già a disposizione delle Amministrazioni infine, si definiscono l'approccio, il metodo o la combinazione di metodi più adatti a valutare l'impatto netto, insieme alla messa a punto degli strumenti operativi necessari (es. piano di campionamento, protocolli di rilevazione, informative sulle privacy, diario di bordo, ecc.).
Diverse esperienze hanno dimostrato come combinare metodi diversi consente di valutare più efficacemente gli impatti netti aumentando la robustezza delle analisi e dei giudizi. Utilizzare più punti di vista metodologici e approcci diversificati, in altre parole ricorrere alla triangolazione di metodi e a prospettive valutative quantitative e anche qualitative (ad esempio integrando PSM e DiD oppure combinando regressioni, analisi descrittive, panel data con strumenti qualitativi, come interviste agli esperti o focus group), consente di validare i risultati e le conclusioni ottenute con un livello più elevato di affidabilità.
Evitare il rischio di "aggregation bias". Nelle analisi puntuali realizzate per valutare gli impatti netti, in particolare quelli di natura economica, l'uso di dati aggregati (es. medie) può nascondere la reale variabilità tra le osservazioni, come nel caso degli effetti relativi al reddito aziendale. Il rischio di sovrastimare o sottostimare gli effetti della politica su alcune aziende agricole beneficiarie si riduce se si utilizzano i microdati rilevati dalla FSDN, che offrono un quadro più realistico e dettagliato.
Per quel che riguarda, invece, la stima degli effetti della PAC sul clima, sulla qualità delle acque, sul suolo, sulla biodiversità, ecc., è indispensabile disporre di serie storiche lunghe che permettono di cogliere i cambiamenti sistemici delle dimensioni ambientali. In tale ambito, inoltre, si deve stare molto attenti al fatto che spesso mutano le definizioni o le fonti dei dati.
Perché la valutazione degli impatti della PAC sia efficace, è essenziale comunicare al meglio i risultati della valutazione. Nonostante la complessità tecnica e metodologica delle analisi messe in campo, la valutazione degli impatti netti acquista valore solo se i risultati vengono comunicati in modo chiaro e corretto ai decisori politici, alle AdG che governano i Programmi e agli altri stakeholder. Una valutazione che non sia utile è infatti priva di senso. In questa direzione, è essenziale proporre messaggi chiari, infografiche, sintesi narrative non tecniche che possano essere facilmente comprese dai non addetti ai lavori e che possano contribuire a promuovere decisioni basate sulle evidenze.

Conclusioni: dalla misurazione al miglioramento continuo

Nel contesto italiano, per approcciare bene la valutazione degli impatti netti della PAC, sarebbe quanto mai opportuno adoperarsi per migliorare l'integrazione dei dati, con un coinvolgimento continuo degli Organismi Pagatori sin dalle prime fasi della programmazione. In particolare, sarebbe opportuno facilitare l'interoperabilità tra IACS, FSDN, altre banche dati regionali e nazionali, per garantire il massimo dell'analiticità e del rigore nelle analisi.
La cultura della valutazione e le competenze tecnico-scientifiche, anche specialistiche in gestione dei dati e in statistica, vanno rafforzate sia nelle strutture delle AdG che commissionano le valutazioni che nella comunità scientifica dei valutatori. Anche un maggiore dialogo tra il mondo della ricerca universitaria e quello della ricerca applicata potrebbe aiutare a utilizzare tutti gli strumenti e i metodi più avanzati a disposizione.
Valutare l'impatto netto della PAC significa andare oltre una valutazione che sia meramente rendicontativa o adempimentale, per costruire una PAC realmente guidata dall'evidenza, capace di apprendere dai suoi errori, correggere e migliore gli interventi realizzati in passato e quindi introdurre innovazioni in grado di trasformare concretamente il sistema agricolo nazionale.
Per il sistema italiano di gestione della PAC, in particolare, il tema dell'impatto netto può davvero rappresentare un passaggio strategico per rafforzare la trasparenza, l'efficacia e la credibilità della politica agricola.
Il momento è cruciale, sia perché entro il 2026 andranno elaborate le valutazioni ex post dei 21 PSR italiani 2014-2022 e sia perché si sta negoziando e definendo il quadro strategico della programmazione 2028-2034. L'attuale proposta della CE, sotto questo profilo, prevede un unico piano per ogni SM, il National Regional Partenership Plan (NRPP), che comprende tutti i fondi comunitari (Coesione, PAC, ecc.) previsti nel settennio. Si tratta di una vera e propria rivoluzione copernicana che impone una profonda comprensione dell'impatto netto della PAC, tenendo conto anche del taglio di risorse finanziarie destinate al settore primario.
Infine, è altrettanto rilevante, se non più decisivo, indagare il "come" e il "perché" le politiche hanno generato i lori effetti. Per questa via soltanto, infatti, la valutazione può diventare utile ed essere concretamente utilizzata come agente "metabletico"[2].

Note

[1] Dati e foto da EU CAP Network - Measuring what matters - Approaches to netting out CAP impacts (Good Practice Workshop, Bucharest, Romania, 16-17 October 2025). Cfr. https://eu-cap-network.ec.europa.eu/events/good-practice-workshop-measuring-what-matters-approaches-....

[2] Cfr. Buscemi V. (2024). Come rendere utile la valutazione? Pratiche e lezioni dalla valutazione dello sviluppo rurale in Regione Toscana: Il potere 'metabletico' della valutazione, in Rassegna italiana di valutazione, n. 90/2024, pagg.46-67. Franco Angeli editore, Milano.

Vai al report del workshop (europa.eu).

Virgilio Buscemi (Lattanzio KIBS), Tiziana De Martino (Regione Campania), Francesca Varia (CREA Centro di Ricerca Politiche e Bioeconomia)

PianetaPSR numero 146 dicembre 2025