Il futuro della PAC: tre scenari per il post 2027

In coda d'anno 2025, il Ministero dell'Agricoltura della Sovranità Alimentare e delle Foreste italiano, nell'ambito della Rete Nazionale della PAC, ha approfondito e illustrato nel report Contributi analitici al dibattito sulla Politica agricola comune dell'UE basati su "Scenar 2040" (JRC) gli impatti, a livello europeo e nazionale, di tre scenari ipotetici della Politica Agricola Comune per il periodo post-2027,  presi in considerazione dallo studio "Scenar 2040" elaborato e divulgato a fine ottobre 2025 dal Joint Research Center (JRC) della Commissione Europea.

Lo studio "Scenar 2040" non intende fornire proposte concrete di politica agricola, ma piuttosto offrire evidenze quantitative utili ad alimentare il dibattito corrente e futuro sulla PAC. In particolare, l'analisi si avvale di tre modelli economici complementari della piattaforma iMAP del JRC (Integrated Modelling Platform for Agro-economic and resource Policy analysis), che consentono di valutare un'ampia gamma di fattori e impatti su diverse scale, dai mercati globali alle singole tipologie di aziende agricole dell'Unione Europea.

I due scenari ipotizzati, denominati, rispettivamente "Produttiva e Investimenti" (Prod&Inv), "Ambiente e Clima" (Env&Clim), ai quali si aggiunge il controfattuale "NoPAC" (NoCAP) -, sono stati confrontati con uno scenario di riferimento denominato "Baseline", costruito supponendo di mantenere invariato l'attuale impianto dei Piani Strategici della PAC 2023-2027. Segnatamente, lo scenario "Produttività e Investimenti" ipotizza una PAC orientata ai risultati economici, con politiche mirate a migliorare la produttività e la competitività del settore attraverso una rimodulazione delle risorse verso investimenti, trasferimento di conoscenze e interventi settoriali. Lo scenario "Ambiente e Clima" prevede invece una PAC focalizzata sulla neutralità climatica e sulla sostenibilità ambientale, con un significativo riorientamento delle risorse verso eco-schemi e impegni agroambientali. Mentre, lo scenario controfattuale "NoPAC" simula la completa rimozione della PAC entro il 2040 e, sebbene non plausibile per la sua incompatibilità con gli obiettivi del Trattato dell'Unione Europea, funge da benchmark per valutare l'importanza del sostegno agricolo.

Lo scenario "Produttività e Investimenti" determina un aumento della produzione agricola del 2,7% e del reddito agricolo lordo del 2,0%, accompagnato da una leggera riduzione dei prezzi al consumo dello 0,36% e da un miglioramento della bilancia commerciale agroalimentare del 4,1%. Dal punto di vista ambientale, questo scenario comporta un leggero aumento delle emissioni di gas serra a livello europeo dello 0,5%, ma le analisi dimostrano che a livello globale si registra una riduzione netta delle emissioni, poiché la produzione europea più efficiente in termini di emissioni sostituisce quella meno efficiente dei paesi terzi, evitando il fenomeno della delocalizzazione delle emissioni. Per l'Italia, questo scenario comporterebbe una riduzione del cofinanziamento nazionale del 13,6%, generando un risparmio di circa 233 milioni di euro all'anno che potrebbero essere reimpiegati in interventi strategici per il sistema agricolo nazionale.

Lo scenario "Ambiente e Clima" presenta invece un quadro più problematico sotto il profilo economico e finanziario. La riduzione drastica dei pagamenti diretti di base dell'80% e il riorientamento delle risorse verso interventi ambientali determinano una contrazione della produzione agricola del 4,0% e del reddito agricolo lordo del 5,0%, con un conseguente aumento dei prezzi al consumo dello 0,34%. La bilancia commerciale agroalimentare peggiora del 2,8% a causa dell'aumento delle importazioni e della riduzione delle esportazioni. Sebbene le emissioni di gas serra dell'agricoltura europea si riducano dell'1,7%, il minor output agricolo dell'UE viene compensato da un aumento della produzione nei paesi terzi, meno efficienti dal punto di vista emissivo, generando un aumento delle emissioni globali del 0,2%. L'aspetto più critico di questo scenario riguarda l'onere finanziario per gli Stati membri: per l'Italia si registrerebbe un aumento del cofinanziamento nazionale del 69,1%, pari a circa 1,2 miliardi di euro aggiuntivi all'anno, una cifra difficilmente sostenibile nel lungo periodo.

Infine, lo scenario controfattuale "NoPAC" rivela le conseguenze drammatiche che deriverebbero dall'eliminazione della Politica Agricola Comune. La produzione agricola si ridurrebbe del 5,4% e i redditi agricoli subirebbero un crollo dell'11,0% a livello europeo. La bilancia commerciale agroalimentare peggiorerebbe del 12,4% a causa dell'aumento delle importazioni e della riduzione delle esportazioni. Per l'Italia, gli impatti sarebbero particolarmente severi, con una contrazione media dei redditi del 9,0% che si aggraverebbe fino al 19,6% per le aziende più piccole con uno standard output inferiore a 50.000 euro. I prezzi al consumo aumenterebbero dell'1,35% a livello europeo, ma in Italia gli incrementi sarebbero ancora più marcati, raggiungendo il 4,6% per le verdure e il 5,0% per la frutta. Dal punto di vista ambientale, sebbene le emissioni dell'agricoltura europea si riducano del 3,3%, questo calo viene più che compensato dall'aumento delle emissioni nei paesi terzi, che crescono di 20,6 milioni di tonnellate di CO₂ equivalente, configurando una delocalizzazione delle emissioni del 166%. Questo scenario comporterebbe il rischio concreto di desertificazione dell'agricoltura, con l'abbandono delle attività agricole specialmente nelle aree più fragili del territorio.

L'analisi condotta dal Masaf nel report Contributi analitici al dibattito sulla Politica agricola comune dell'UE basati su "Scenar 2040" (JRC) edito dalla Rete Nazionale della PAC sottolinea come il mantenimento del budget della PAC 2023-2027 a livello europeo costituisca una condizione imprescindibile per garantire la sicurezza e la sovranità alimentare del continente, prezzi equi per i consumatori e redditi sostenibili per gli agricoltori. In un contesto globale caratterizzato da crescenti tensioni geopolitiche, volatilità dei mercati e competizione internazionale sui sussidi agricoli, la PAC rappresenta uno strumento strategico fondamentale. È significativo notare che, secondo i dati dell'OCSE, a livello mondiale i sussidi al settore agricolo ammontano a 842 miliardi di dollari all'anno, con una progressiva concentrazione nelle grandi economie emergenti come la Cina, che da sola rappresenta ormai il 44% del sostegno globale ai produttori.

Alla luce di questi risultati, lo scenario "Produttività e Investimenti" emerge come l'opzione più equilibrata e sostenibile per la PAC post-2027, in quanto consente di rafforzare la competitività del settore agricolo europeo, sostenere in modo mirato le aziende più vulnerabili e garantire un miglioramento complessivo dei redditi agricoli, aumentando la produzione e contenendo i prezzi al consumo. L'elemento discriminante di questo scenario risiede nella riallocazione strategica delle risorse verso gli investimenti, il trasferimento delle conoscenze e gli interventi settoriali, con un maggiore grado di targeting dei pagamenti diretti a beneficio delle aziende più piccole, preservando al contempo la funzione di stabilizzazione del reddito. Gli impatti ambientali, pur essendo leggermente in aumento a livello europeo, risultano comunque mitigati su scala globale, grazie alla maggiore efficienza produttiva europea e alla riduzione del fenomeno di delocalizzazione delle emissioni. Inoltre, l'adozione di una PAC coerente con l'Agenda Draghi, fondata sul criterio di continuità delle risorse finanziarie e attenta al ricambio generazionale, si profila come la scelta più bilanciata anche a livello geopolitico. 

Le conclusioni dello studio evidenziano come una riduzione strutturale della PAC prospettata per la nuova programmazione non possa essere considerata un'opzione sostenibile, in quanto innescherebbe dinamiche inflattive sui generi alimentari, penalizzando cittadini e contribuenti, alias i primi finanziatori della PAC,  e produrrebbe gravi squilibri socioeconomici nel sistema agricolo europeo, con potenziali costi espliciti e occulti che finirebbero per gravare nel lungo periodo sui bilanci degli Stati membri. La battaglia di difesa della PAC e del budget non è quindi una mera difesa di interessi lobbistici o di retroguardia: la politica agricola interessa l'intera opinione pubblica. Considerando, inoltre, che le principali economie emergenti stanno accrescendo il proprio sostegno ai rispettivi settori agricoli domestici, anche a livello europeo risulterebbe conveniente l'opzione di un aumento dei fondi agricoli, oltre all'opzione di uno slittamento di almeno di due anni dello status quo della PAC per recuperare il ritardo che ha segnato l'avvio dell'attuale programmazione 2023-2027.

Camillo Zaccarini Bonelli e Giovanna Maria Ferrari
ISMEA