I GAL come attori dell'integrazione

Trent'anni. È più o meno il tempo che i Gruppi di Azione Locale italiani passano a chiedersi, nei convegni, nelle relazioni annuali, nei tavoli istituzionali, se siano o meno agenzie di sviluppo. La domanda ricorre con una certa ostinazione e la risposta implicita che si spera di ricevere è quasi sempre la stessa: sì, naturalmente. Siamo qui, lavoriamo, coordiniamo, integriamo, progettiamo. Siamo molto più di un semplice organismo di gestione dei fondi LEADER. E a sostegno di questa tesi, uno degli argomenti più ricorrenti è proprio la capacità dei GAL di operare ben oltre il perimetro LEADER: attivare altri strumenti, entrare in partenariati, gestire risorse di origine diversa, costruire connessioni tra politiche che altrimenti non si parlerebbero.

A parte il fatto che questa definizione si potrebbe tranquillamente superare parlando di GAL come centro per l'innovazione territoriale, ma ci torneremo più avanti, il problema è che dimostrare la capacità di integrazione dei GAL è più complicato di quanto sembri. Gestire fondi europei, selezionare progetti, animare il territorio: queste attività, pur preziose, non bastano a definire un'agenzia di sviluppo nel senso pieno del termine. Un'agenzia di sviluppo integra, collega, coordina strumenti diversi attorno a una visione condivisa del territorio ed è capace di introdurre sistematicamente tutte le dimensioni dell'innovazione: economica, sociale, ambientale, istituzionale. Ed è esattamente questo il punto su cui l'esperienza dei GAL rimane ancora in parte da esplorare.

I GAL italiani hanno costruito nel tempo competenze tecniche solide, reti relazionali dense, una conoscenza dei territori che pochi altri soggetti possono vantare. È un patrimonio reale, che non ha bisogno di essere gonfiato per essere riconosciuto. Quello che questi dati ci permettono di fare è guardare oltre la narrativa consolidata: cosa fanno davvero i GAL italiani oltre al LEADER? Con chi lavorano? In quali programmi entrano? E soprattutto: essere coinvolti in altri strumenti significa fare integrazione, o racconta solo una storia di presenza diffusa che aspetta ancora di diventare sistema?

Le risposte parziali, e ben più interessanti delle domande, vengono dai dati raccolti da 103 GAL su 18 regioni italiane, che hanno fornito informazioni sui loro progetti extra LEADER. Il quadro che ne emerge è, in un certo senso, già una risposta: i GAL italiani sono molto più presenti nel sistema delle politiche di quanto si immagini. Il passo successivo, capire come trasformare questa presenza in integrazione reale, è l'obiettivo della ricerca che ha ispirato questo lavoro e che è in corso di sviluppo.

Il contesto in cui si inserisce questo contributo è quello di un lavoro di ricerca condotto dal CREA-PB nell'ambito delle attività del progetto ReteLEADER della Rete PAC: "Disuguaglianze territoriali di secondo livello e governance delle politiche rurali". La tesi centrale è che nei territori rurali esistano disuguaglianze che non dipendono dalla scarsità di risorse ma dalla capacità differenziata di accedervi, combinarle e usarle in modo integrato. Sono le cosiddette "disuguaglianze di secondo livello": a parità di opportunità formali, alcuni territori sanno costruire strategie coerenti attraverso strumenti multipli, altri arrancano in un sistema frammentato dove ogni fondo risponde a una logica separata, con regole, tempi e obiettivi propri.

La "colpa", secondo la ricerca, non è solo locale. Le architetture di programmazione definite a livello nazionale tendono a tradursi in quella che possiamo chiamare una "shopping list": ogni strumento ha il suo oggetto, il suo ambito, i suoi destinatari. Il risultato è che i costi dell'integrazione vengono scaricati sui territori, che devono fare i conti con sistemi di policy disegnati per funzionare in silos e non in rete.

La ricerca articola questa analisi attraverso tre dimensioni empiriche: l'accesso differenziato agli strumenti di policy; le asimmetrie di capacità istituzionale tra territori rurali; la presenza o assenza di meccanismi di apprendimento e coordinamento tra politiche settoriali. Su questa base, vengono identificati tre possibili esiti dell'integrazione (o della sua assenza): configurazioni abilitanti, dove i fondi si rafforzano a vicenda; configurazioni compensative, dove uno strumento copre i vuoti di un altro; e configurazioni isolanti, dove ogni fondo corre per conto suo senza toccare gli altri.

La metodologia adottata è mista e si articola in tre fasi. La prima, di cui questo articolo presenta i risultati iniziali, è una ricognizione rivolta a tutti i GAL italiani con l'obiettivo di raccogliere informazioni di base sul loro coinvolgimento in strumenti extra LEADER. La seconda fase è qualitativa, basata su casi studio selezionati per eterogeneità degli assetti istituzionali e dei dispositivi di policy attivi. La terza fase prevede un questionario rivolto a tutti i GAL per verificare la ricorrenza dei meccanismi osservati.

Il campione conta 103 GAL, distribuiti su 18 regioni. Tra questi, 90 hanno dichiarato di avere almeno un progetto extra LEADER, mentre 13 hanno risposto di non averne.  I 90 GAL con progetti extra LEADER hanno dichiarato complessivamente 591 progetti, con una media di 6,6 progetti per GAL. In altri termini, questi GAL hanno, oltre LEADER, almeno cinque o sei punti di contatto con altri strumenti, altri soggetti, altre reti.

La prima cosa che colpisce guardando i temi dei progetti è la loro ampiezza. I 591 progetti extra LEADER non sono concentrati su pochi ambiti: coprono praticamente tutto lo spettro delle politiche di sviluppo territoriale, dal turismo all'energia, dall'agroalimentare alla digitalizzazione.

Il turismo e la valorizzazione territoriale guidano la classifica con 113 progetti (19,1%), seguiti da agroalimentare e filiere (97, 16,4%) e formazione, giovani e inclusione (95, 16,1%). Tre ambiti che, non per caso, sono anche quelli dove l'approccio LEADER ha storicamente investito di più.

Più interessante è la presenza significativa di temi come i servizi per la popolazione (51, 8,6%) e la governance (50, 8,5%). Questi ultimi in particolare segnalano qualcosa di importante: i GAL non sono solo esecutori di programmi di sviluppo economico, ma soggetti di governance territoriale, coinvolti in strategie di area, patti territoriali, intese programmatiche, coordinamento istituzionale.

La presenza nei servizi per la popolazione, come si leggerà più avanti, oltre a rispondere a una necessità ormai ampiamente documentata delle aree rurali, è strettamente collegata al ruolo che i GAL hanno assunto nell'ambito della Strategia Nazionale per le Aree Interne.

La varietà dei programmi a cui i GAL partecipano è, probabilmente, il dato più sorprendente della rilevazione. L'idea che i GAL vivano in un universo FEASR-centrico viene abbondantemente smentita dai dati.

L'Interreg guida la classifica con 108 progetti (18,3%), un dato che a prima vista appare impressionante. Vale però la pena guardarlo più da vicino, perché nasconde una distribuzione tutt'altro che uniforme. Questi 108 progetti sono concentrati su 37 GAL, il 41% del campione, con una media di circa 3 progetti per GAL coinvolto. Sette GAL, quasi tutti collocati in zone di confine o con una lunga tradizione di cooperazione transfrontaliera, realizzano da soli oltre la metà dei progetti Interreg rilevati. Per questi soggetti la cooperazione territoriale europea non è un'attività occasionale: è strutturale, quasi fisiologica, legata alla posizione geografica e a reti costruite in decenni. 

Al secondo posto troviamo azioni e progetti che discendono da normativa nazionale e/o bandi nazionali (85 progetti, 14,4%), che includono soprattutto i Distretti del Cibo, i Distretti Rurali e Biologici, gli avvisi MASAF, ma anche iniziative ANCI. Un ambito dove i GAL operano spesso come soggetti promotori o fondatori, contribuendo alla costruzione di strumenti che poi superano la loro competenza diretta.

Terzo posto alle risorse locali pubbliche o senza finanziamento esterno (72 progetti, 12,2%): si tratta di attività in cui il GAL partecipa a tavoli istituzionali, firma convenzioni, fa parte di consigli di amministrazione, collabora senza costi formali. Un tipo di presenza che sfugge alle statistiche usuali ma che è tutt'altro che marginale nella costruzione delle reti territoriali.

Il dato relativo alla SNAI e al FSC merita un commento a parte. Con 63 progetti e ben 40 GAL coinvolti (44% del campione), la Strategia Nazionale per le Aree Interne è il programma con la diffusione più ampia tra i GAL: più dell'Interreg, più dei Programmi Operativi. I ruoli assunti, come si leggerà nei prossimi paragrafi, sono tutt'altro che marginali: 27 GAL sono soggetti attuatori, 12 sono capofila. La geografia è ampia, dalla Toscana (12 progetti, tutti e 7 i GAL del campione) alla Calabria, dal Veneto all'Umbria. A questo proposito va sottolineato che questo quadro è parziale per costruzione. Ciò che la rilevazione non cattura, perché non rientra nella definizione di "extra LEADER", è il ruolo che molte regioni italiane hanno attribuito ai GAL nell'ambito delle stesse strategie d'area: quello di soggetti attuatori della quota FEASR all'interno delle strategie SNAI, con risorse aggiuntive assegnate ai GAL nell'ambito della loro strategia Leader. In altre parole, in diversi contesti il LEADER non è esterno alla SNAI: ne è un pilastro. Quanto questo accada, con quali forme e con quali esiti, sarà oggetto di un approfondimento specifico.

Degna di nota è infine la partecipazione a Erasmus+ (44 progetti, 7,4%), a Programmi Operativi FESR, FSE e FEAMP (45, 7,6%), al PNRR (22, 3,7%) e a programmi Horizon/H2020 (13, 2,2%): strumenti che non sono certo "naturali" per soggetti come i GAL, ma a cui evidentemente alcuni di loro riescono ad accedere con una certa regolarità.

In termini di origine del finanziamento, quasi la metà dei progetti (47,5%) è finanziata con fondi UE, mentre il 13,7% corrisponde ad attività senza costo diretto. In questo ultimo caso si tratta principalmente di partecipazioni che i GAL esercitano nelle reti territoriali.

Altra dimensione da osservare è il ruolo che i GAL assumono nei progetti extra LEADER. Ed è qui che i dati diventano particolarmente interessanti per chi vuole capire se e come i GAL facciano davvero integrazione.

Il ruolo più frequente è quello di partner di progetto (179 progetti, 30,3%): il GAL entra come componente di un partenariato, guidato da altri, con il compito di realizzare alcune attività. È la modalità più comune e meno impegnativa sul piano organizzativo, quella che permette di mantenere il contatto con una rete senza dover gestire la complessità amministrativa del progetto.

Colpisce la quota significativa di progetti in cui i GAL guidano: come Capofila o Lead Partner in 116 casi (19,6%), come Soggetto attuatore in 100 (16,9%), come Soggetto promotore o fondatore in 34 (5,8%). Complessivamente, il GAL è soggetto responsabile, propulsore o capofila in oltre il 40% dei progetti extra LEADER.  

C'è poi la categoria dei fornitori e assistenza tecnica (85 progetti, 14,4%), che merita una lettura attenta. I GAL forniscono servizi di progettazione, rendicontazione, assistenza a enti locali e ad altri soggetti del territorio: è un ruolo meno visibile ma che rivela una competenza tecnica riconosciuta dal contesto locale.
 
Il dato dell'8,6% di Membro/Socio/Stakeholder completa il quadro di una presenza che è anche, e forse soprattutto, relazionale: i GAL siedono ai tavoli, fanno parte dei consigli di amministrazione, firmano convenzioni, aderiscono a distretti e associazioni. Una rete che non si misura in euro ma in connessioni, fiducia, capitale sociale accumulato in anni di lavoro sul campo.

Torniamo alla domanda iniziale. I dati dicono che i GAL italiani sono molto più presenti nel sistema delle politiche di quanto non appaia guardando solo al LEADER. 591 progetti extra su 90 GAL, distribuiti su 14 tipi di programma, 11 temi, con ruoli che vanno dal partner silente al capofila attivo: non è il profilo di soggetti che si limitano a fare da sportello per i fondi agricoli.

È qui che bisogna resistere alla tentazione della retorica: presenza e integrazione non sono la stessa cosa. Partecipare a un progetto Interreg come partner non significa avere coordinato quella partecipazione con la propria strategia LEADER. Essere membro fondatore di un Distretto del Cibo non vuol dire che il Distretto e il Piano di Sviluppo Locale condividano obiettivi, beneficiari, timeline. Sedere a un tavolo istituzionale è utile, è anzi una premessa necessaria, ma non è ancora integrazione.

La domanda che la ricerca di riferimento pone, e che questi dati aiutano a inquadrare ma non ancora a rispondere, è se esista tra questi 591 progetti qualcosa di più di una coesistenza parallela di strumenti. Se, in alcuni territori, si stia costruendo quello che i GAL potrebbero diventare: soggetti capaci di agire da intermediari dell'innovazione territoriale, per usare la terminologia adottata in diverse pubblicazioni dall'OECD (2025), introducendo sistematicamente tutte le dimensioni dell'innovazione in un territorio e non solo gestendo fondi ciascuno secondo la propria logica.

Alcuni segnali positivi ci sono. La presenza intensa dei GAL nelle Strategie Aree Interne suggerisce che in certi contesti questa integrazione stia accadendo. Il profilo di molti GAL, con progetti su ambiti diversissimi e con ruoli attivi, indica che la capacità tecnica per fare integrazione esiste. La questione è se essa dipenda dal singolo GAL particolarmente energico, o se ci siano condizioni di sistema che la favoriscono o la ostacolano.

Se i GAL sono presenti in modo così capillare nel sistema degli strumenti, e se questa presenza non si traduce automaticamente in integrazione, cosa serve per avvicinare le due cose? Un sistema dove i fondi sono progettati come compartimenti stagni, con regole, tempistiche, criteri di ammissibilità e sistemi di rendicontazione incompatibili tra loro, scarica sui territori il costo dell'integrazione che dovrebbe essere invece prerogativa del disegno di sistema.

In questo senso, la prospettiva del QFP 2028-2034 apre sia rischi che opportunità. Da un lato, il rafforzamento dei Piani Nazionali nella nuova PAC rischia di accentuare la centralizzazione e ridurre ulteriormente la flessibilità dei territori nell'orientare i fondi. Dall'altro, potrebbe rappresentare un'occasione per ripensare l'architettura di integrazione fin dall'inizio, disegnando strumenti che si parlano non per gentile concessione dei programmatori, ma per scelta strutturale.

I GAL potrebbero essere uno dei luoghi naturali in cui questa integrazione prende forma. Non perché abbiano una vocazione particolare all'eroismo istituzionale, ma perché hanno qualcosa di raro: una presenza stabile nel territorio, una rete di relazioni costruita nel tempo, una competenza tecnica accreditata. Se il sistema li mette nelle condizioni di usare queste risorse per fare integrazione vera, e non solo per riempire fogli Excel con elenchi di progetti paralleli, forse la domanda "siamo un'agenzia di sviluppo?" potrà finalmente trovare una risposta convincente.

Per ora, i dati ci dicono che ci sono i presupposti. Il resto dipende, in larga misura, da scelte che si fanno a livello nazionale.

Raffaella Di Napoli, Roberta Ciaravino
CREA PB