Le aree agricole svantaggiate, e in particolare quelle montane, rappresentano da sempre uno snodo cruciale per le politiche di sviluppo rurale europee. L'agricoltura di questi territori si caratterizza per la presenza di vincoli naturali significativi, come pendii ripidi, condizioni climatiche avverse e suoli meno fertili. Questi fattori limitano la superficie coltivabile e richiedono pratiche agricole ad alta intensità di lavoro, determinando costi di produzione più elevati e una minore redditività rispetto alle aree di pianura.
Per rispondere a queste criticità, l'Unione Europea ha introdotto specifiche misure di sostegno nell'ambito della Politica Agricola Comune (PAC). Si tratta delle indennità compensative (IC), che mirano appunto a compensare i maggiori costi e i minori ricavi che le aziende agricole situate in zone svantaggiate sostengono.
La Rete Pac ha recentemente pubblicato un documento per fare ripartire la riflessione sul sostegno, attraverso le IC, alle aree montane, svolgendo una lettura diacronica sia sull'evoluzione dell'intervento, sia sull'evoluzione della valutazione della sua efficacia (Moino F. et al., 2026).
Nel corso delle diverse programmazioni della PAC, il ruolo delle IC si è progressivamente modificato. Nella fase iniziale, tali misure erano principalmente orientate a contrastare lo spopolamento delle aree rurali, mentre nelle fasi successive è cresciuta l'attenzione verso la tutela ambientale e la gestione del territorio.
In particolare, nella programmazione 2000-2006, le IC assumono un ruolo centrale all'interno dei Programmi di sviluppo rurale (PSR), in un contesto di forte attenzione al tema dello spopolamento delle aree montane. L'intervento viene concepito come uno strumento di presidio territoriale: sostenere il reddito agricolo significa, indirettamente, mantenere la popolazione e prevenire l'abbandono dei territori. In questa fase, la politica ha una chiara connotazione socioeconomica. Le indennità non sono solo un trasferimento monetario, ma uno strumento per garantire la continuità dell'attività agricola, considerata essenziale per l'equilibrio territoriale, la gestione del paesaggio e la prevenzione dei rischi ambientali. Tuttavia, già in questo periodo emergono alcuni limiti: pur contribuendo a rallentare l'abbandono, le indennità si rivelano insufficienti a invertire le dinamiche demografiche di lungo periodo.
Nel periodo 2007-2013, la politica evolve in modo significativo. Le IC vengono progressivamente integrate nella logica dell'asse ambientale dei PSR, assumendo una funzione più esplicita di sostegno ai servizi ecosistemici forniti dall'agricoltura. Il focus si sposta dal sostegno al reddito alla valorizzazione delle funzioni ambientali: conservazione della biodiversità, tutela del suolo, gestione sostenibile delle risorse naturali. L'agricoltura di montagna viene riconosciuta come presidio ambientale, oltre che economico. Questa evoluzione segna un passaggio importante: le indennità non sono più solo uno strumento compensativo, ma diventano parte di una strategia più ampia di gestione sostenibile del territorio. Permane ancora una criticità di fondo: la difficoltà di misurare in modo diretto gli effetti ambientali dell'intervento, che spesso continua a configurarsi come un trasferimento al reddito.
Nel periodo più recente la programmazione 2014-2020 introduce ulteriori elementi di cambiamento, con una maggiore attenzione alla dimensione territoriale e alla differenziazione degli interventi. Le indennità vengono ricalibrate sulla base di criteri biofisici più precisi, con l'obiettivo di indirizzare meglio il sostegno verso le aree realmente svantaggiate.
Infine, nell'attuale programmazione 2023-2027, emerge una nuova parola chiave: equità. L'attenzione si concentra sulla distribuzione del sostegno e sulla sua capacità di rispondere in modo più mirato ai bisogni delle diverse tipologie aziendali. Questo orientamento riflette una crescente consapevolezza: non tutte le aziende agricole nelle aree svantaggiate sono uguali, e un approccio uniforme rischia di produrre effetti distorsivi o inefficaci.
Parallelamente alla trasformazione delle politiche, anche gli approcci valutativi sono cambiati e si sono progressivamente adattati alle nuove visioni politiche. Nelle prime programmazioni, le valutazioni erano prevalentemente di tipo descrittivo, si concentravano su indicatori di spesa, copertura territoriale e numero di beneficiari, con una limitata capacità di misurare gli effetti reali dell'intervento. Successivamente, si sviluppano analisi più orientate agli impatti, in particolare sugli aspetti ambientali e territoriali. Tuttavia, permane la difficoltà di isolare l'effetto specifico delle indennità rispetto ad altri fattori. Negli ultimi anni, si affermano metodologie più sofisticate, basate su approcci controfattuali ed econometrici.
La valutazione pilota condotta dal CREA in Piemonte sulle IC distribuite nel periodo di programmazione 2014-2020 rappresenta un esempio significativo delle valutazioni basate su approcci controfattuali ed econometrici.
L'analisi si basa sui dati della RICA (Rete di Informazione Contabile Agricola) 2012-2022 relativi a un campione di aziende agricole del Piemonte rappresentative dell'agricoltura di montagna caratterizzata in particolare da allevamenti bovini, ovicaprini e dalla frutticoltura. La distribuzione per tipologia produttiva, dimensione aziendale e localizzazione geografica del campione è riportata nella Tabella 1 e riguarda 525 aziende per un totale di 3.171 osservazioni.
Per valutare il ruolo dell'IC nel ridurre il divario di reddito tra aziende montane e non montane, sono stati utilizzati modelli di regressione multivariata su dati panel. Questi modelli permettono di stimare l'effetto di più variabili contemporaneamente, controllando per caratteristiche aziendali come dimensione, numero di addetti, tipologia produttiva e certificazioni. L'approccio consente di confrontare il reddito al netto e al lordo dell'IC, isolando il contributo della misura di sostegno e identificando quanto questa contribuisca a colmare le disuguaglianze economiche tra le due aree.
L'analisi mostra che nelle aziende montane del Piemonte esiste un divario di reddito significativo rispetto a quelle non montane, in particolare per le piccole aziende specializzate in allevamento bovino e ovicaprino. Il reddito netto per ettaro, al netto dell'IC, evidenzia un gap medio di circa 1.300€ per le piccole aziende bovine che supera i 2.300€ per le piccole aziende ovicaprine. Considerando il reddito comprensivo dell'IC, il divario diminuisce leggermente, indicando che l'indennità contribuisce a ridurre, ma non a colmare, completamente le differenze. La Figura 1 indica che le aziende montane ricevono attualmente un pagamento medio di circa €135/ha. Tuttavia, per colmare completamente il divario di reddito con le aziende non montane, sarebbe necessario più che raddoppiare l'IC, portandola a circa €340/ha. Questo indica che le attuali misure compensative, sebbene utili, non sono sufficienti da sole a garantire equità economica tra le aziende di diverse aree.
I risultati confermano che le sfide strutturali, come terreni ripidi, climi avversi e sistemi produttivi a basso input, influenzano in modo marcato la redditività dei piccoli allevamenti montani (Giannakis & Bruggeman, 2015; Strijker, 2004). La disomogeneità dei risultati tra diverse tipologie di aziende suggerisce che una distribuzione uniforme dell'IC potrebbe non essere ottimale. Una politica più mirata, che consideri la tipologia di attività e la dimensione aziendale, potrebbe migliorare l'efficacia del sostegno. Oltre all'aumento dell'IC, altre strategie complementari potrebbero contribuire a ridurre le disuguaglianze: investimenti in infrastrutture, innovazione tecnologica, formazione mirata e promozione di cooperative o organizzazioni di produttori. Inoltre, la valorizzazione dei prodotti montani attraverso premi di prezzo da parte dei consumatori potrebbe creare flussi di reddito aggiuntivi e sostenibili (Cei et al., 2023; Staffolani et al., 2023).
L'analisi diacronica delle indennità compensative mostra chiaramente come la politica sia evoluta nel tempo, passando da un approccio centrato sul sostegno al reddito e sul contrasto allo spopolamento a una visione più complessa, che integra obiettivi ambientali, territoriali ed equitativi.
Parallelamente, le metodologie di valutazione sono diventate più sofisticate, permettendo di comprendere meglio gli effetti reali degli interventi. Le evidenze disponibili, e in particolare la valutazione piemontese, indicano che le IC rappresentano uno strumento fondamentale per sostenere l'agricoltura di montagna, favorendo la continuità delle attività agricole e contribuendo alla tutela del territorio, ma non sufficiente (Cagliero et Al, 2024).
Tuttavia, queste politiche devono essere integrate in strategie multidimensionali che affrontino i vincoli strutturali e ambientali tipici delle montagne. Interventi combinati, che collegano il sostegno economico a programmi di formazione, valorizzazione dei servizi ecosistemici o promozione dell'imprenditorialità giovanile, possono aumentare l'efficacia delle misure e favorire la resilienza delle comunità locali. L'allocazione del sostegno potrebbe trarre vantaggio da criteri più mirati, ad esempio basati sul lavoro effettivamente impiegato o sulle caratteristiche produttive delle aziende, piuttosto che su una misura uniforme per ettaro. Questo approccio potrebbe migliorare equità ed efficienza, indirizzando le risorse verso le aziende che affrontano le maggiori difficoltà, senza compromettere la sostenibilità finanziaria delle politiche pubbliche.
Patrizia Borsotto, Roberto Cagliero, Francesca Moino
PianetaPSR numero 150 aprile 2026
Vai alla pubblicazione: Le misure compensative sull'agricoltura di montagna