La proposta di regolamentazione dello sviluppo rurale 2014-2020, pubblicata dalla Commissione ad ottobre, conferma la possibilità per il Fondo europeo dello sviluppo rurale di cofinanziare strumenti di ingegneria finanziaria quali fondi di garanzia, fondi credito e di capitale di rischio.
L'utilizzo di simili strumenti appare di grande attualità, considerata la stretta creditizia che la crisi economica sta determinando in Italia e le conseguenze negative che può avere sul successo dei programmi di sviluppo rurale. Le difficoltà di accesso al credito per le imprese infatti, rendono difficile la realizzazione degli investimenti agevolati dai Piani di sviluppo rurale, per la difficoltà di reperire la quota di risorse private necessaria non solo al completamento ma anche all'avvio delle operazioni.
Questa difficoltà potrebbe essere, almeno in parte, alla base dei ritardi di spesa che si rilevano in alcuni PSR rispetto al disimpegno automatico del 2011. In diverse regioni che manifestano ritardi, infatti, l'attività amministrativa di valutazione delle domande si è già conclusa e sono state impegnate gran parte se non tutte le risorse a disposizione per le principali misure di investimento. I ritardi dunque, sono essenzialmente riconducibili alla lentezza nella realizzazione delle opere da parte dei beneficiari, che le amministrazioni imputano proprio alle difficoltà di accesso al credito.L'importanza del credito come leva finanziaria per la realizzazione degli investimenti PSR è confermata dai dati che emergono dai Business plan presentati per l'accesso alle misure di investimento della Regione Veneto, dai quali emerge che dichiarano di ricorrere al credito bancario circa il 30% dei beneficiari PSR per un valore di investimento complessivo pari a circa il 47% del totale. Nelle imprese che ricorrono al credito, il finanziamento bancario rappresenta circa il 55% del fabbisogno finanziario per la realizzazione degli investimenti.
Purtroppo, al momento, non sono disponibili dati specifici per i PSR che manifestano difficoltà di spesa. È presumibile tuttavia, che l'importanza del credito sia ancora maggiore, considerando la minore disponibilità di risorse proprie che caratterizza le imprese in queste aree territoriali. Allo stesso tempo, le imprese collocate nelle aree più svantaggiate trovano notoriamente più difficoltà nell'accesso al credito.
L'utilizzo dei fondi è poi reso interessante dalla leva finanziaria che possono garantire, nel quadro di una politica di sviluppo rurale, che a fronte di obbiettivi sempre più ambiziosi e dell'introduzione di nuove tipologie di interventi, vedrà probabilmente una riduzione complessiva del budget. La natura rotativa degli strumenti, infatti, consente di aumentare il numero di interventi finanziati a parità di risorse impiegate.
Gli strumenti del resto, sono già utilizzati in Italia nell'attuale programmazione. In 17 dei 21 programmi italiani sono stati infatti finanziati fondi di garanzia. Nella maggior parte dei casi, l'attivazione è avvenuta attraverso il versamento di risorse nel fondo nazionale operante presso Ismea ai sensi del Decreto legislativo 102/2004.
Nell'ambito delle proposte per lo sviluppo rurale post 2013, le norme in materia di ingegneria finanziaria sono state inserite nel regolamento orizzontale, che detta disposizioni comuni per tutti i fondi strutturali, compreso il FEASR. Le disposizioni presentano una forte continuità con l'attuale regolamentazione, consentendo di sfruttare gran parte dell'esperienza maturata nel corso dell'attuale programmazione. Non mancano tuttavia alcune novità, dirette principalmente a favorire un uso più strategico ed efficiente dei fondi.
La prima novità è rappresentata dalla previsione di una valutazione ex-ante degli strumenti, diretta a garantire che i fondi siano utilizzati solo per far fronte a specifici fallimenti di mercato. I nuovi strumenti potranno essere organizzati anche come fondi di partecipazione (holding funds), attraverso i quali acquisire partecipazioni in fondi che investono direttamente nelle imprese. Tale possibilità, già prevista nell'attuale programmazione per i fondi strutturali, viene estesa anche al FEASR.
Uno degli aspetti più interessanti è rappresentato dalla norma per cui, l'attivazione di strumenti finanziari potrà avvenire, sia attraverso la costituzione di fondi a livello nazionale o regionale, sia attraverso la contribuzione a specifici strumenti che saranno istituiti a livello di Unione europea con gestione diretta o indiretta della Commissione.
Inoltre, con riferimento agli strumenti di carattere nazionale o regionale, è previsto che le Autorità di gestione possano ricorrere a strumenti esistenti o di nuova costituzione coerenti con gli obiettivi dei programmi, oppure ricorrere a fondi che rispettano delle "condizioni uniformi stabilite dalla Commissione" con regolamento applicativo. In sostanza, la Commissione dovrebbe prevedere dei modelli di fondo standard preconfezionati, diretti a facilitare i compiti di implementazione per le autorità di gestione.
Un'importante innovazione è stata introdotta nelle norme relative alla rendicontazione dei versamenti. Così come previsto nell'attuale disciplina, le risorse versate ai fondi possono essere immediatamente rendicontate come spese sostenute, salvo la verifica a chiusura del programma che le spese dichiarate corrispondano effettivamente alle spese ammissibili dei fondi, calcolate come valore complessivo degli investimenti o delle garanzie rilasciate, comprese le spese di gestione.
Fermo restando tale principio, le nuove norme prevedono un vincolo ulteriore: la dichiarazione di spesa effettuata al momento del versamento dovrà essere rivista dopo un periodo predefinito di massimo due anni. Nel caso in cui gli investimenti effettuati o le garanzie rilasciate, comprese le spese di gestione, siano inferiori al valore della spesa rendicontata, la dichiarazione di spesa deve essere corretta.
Con riferimento alle spese ammissibili a chiusura del programma, le norme sono simili a quanto attualmente previsto, ma con un maggiore dettaglio:
Sono considerate ammissibili le seguenti spese:
Poiché i fondi, come detto, hanno natura rotativa, alla chiusura delle operazioni di finanziamento (garanzie, prestiti o investimenti) il capitale impiegato rientrerà nella disponibilità del fondo. Tali risorse rimarranno a disposizione delle regioni anche dopo la chiusura della programmazione, con il vincolo che siano utilizzate per scopi conformi al programma di sviluppo rurale, per un periodo successivo di almeno dieci anni.
Lo schema riportato in pagina illustra la logica di funzionamento degli strumenti di ingegneria finanziaria nell'ambito dei PSR, con particolare riferimento al caso dei fondi di garanzia o di credito. L'integrazione di simili strumenti nei programmi, consente di offrire alle imprese un sostegno più completo, garantendo, oltre al classico finanziamento a fondo perduto, anche un supporto concreto per il reperimento delle risorse private necessarie presso il sistema bancario. Questo tipo di supporto può realizzarsi attraverso il rilascio di garanzie che riducono il rischio di credito delle operazioni per le banche (fondi di garanzia), oppure attraverso il rilascio diretto di prestiti alle imprese in collaborazione con il sistema bancario (eventualmente offrendo un tasso agevolato).
Roberto D'Auria - Mario Guido
PianetaPSR numero 5 - dicembre 2011
