Introduzione e contesto
L'importanza della tematica relativa al ricambio generazionale è stata ribadita in diversi documenti strategici di recente emanazione a livello comunitario. Le future politiche di sviluppo rurale devono puntare a contrastare l'abbandono dell'attività agricola da parte dei giovani. Si tratta di un imperativo categorico ed una delle sfide prioritarie della futura Pac considerando che, da un lato, solo il 6% degli agricoltori europei ha un'età inferiore ai 35 anni e che, dall'altro, 4,5 milioni di agricoltori andranno in pensione nei prossimi dieci anni.
Come si evince dal grafico 1 è ancora in atto l'emorragia dei giovani agricoltori dalle aree rurali, , e i timidi segnali di mitigazione di questo trend rimarcati dai primi dati del censimento Istat 2010 non sono sufficienti a ribaltare il giudizio di limitata efficacia da più di 20 anni delle politiche di primo insediamento in agricoltura.
E' possibile evidenziare come l'Italia sia uno dei principali Paesi europei caratterizzato da una presenza decrescente delle giovani popolazioni attive nel settore agricolo e che le aree maggiormente colpite da questo fenomeno sono le aree rurali con gravi problemi si sviluppo e le aree rurali con agricoltura intensiva specializzata soprattutto per le regioni obiettivo convergenza.
Anche nella sintesi delle valutazioni ex-ante dei PSR fatta dall'Unione Europea emerge che il problema dell'invecchiamento, del ricambio generazionale e della qualificazione del capitale umano sono una problematica comune a tutte le aree rurali europee. La gravità del fenomeno non ha però fatto sì che gli Stati membri abbiano destinato ampie quote di risorse dei propri Psr a tale emergenza. Nel complesso, infatti, alla Misura 112 relativa al primo insediamento vengono destinate in media da tutti i Paesi Europei il 3,3% delle risorse comunitarie complessive dei piani per lo Sviluppo rurale ed il 9,8% se si considera solo l'Asse I "Miglioramento della competitività del settore agricolo e forestale".
In Italia, le Regioni hanno programmato di destinare al premio di primo insediamento, nell'attuale programmazione, oltre 700 milioni di euro. Questo stanziamento rappresenta il 4,3% dell'intera spesa pubblica programmata e l'11,1% se riferita all'Asse I, (rispettivamente 1 e 1,3 punti percentuali in più rispetto alla media europea). Bisogna però sottolineare che il problema nel nostro Paese non è trascurabile visto che la presenza di giovani conduttori è molto al di sotto della media europea: l'indicatore strutturale sull'età dei conduttori, cioè la percentuale di giovani sotto i 35 anni rispetto al totale degli agricoltori, nel 2007 aveva un valore pari al 4% contro l'11% della media europea ed il 19% della Francia ed addirittura il 34% dell'Austria.
L'analisi delle proposte di regolamento di riforma della Pac
La riforma della Pac introduce una strategia per i giovani più ampia del passato e che interessa per la prima volta non solo il secondo pilastro ma anche il primo dove, sino ad oggi, l'unico intervento degno di nota era rappresentato dalla possibilità per i giovani agricoltori di attingere alla riserva dei titoli Pac per vedersi assegnate delle quota per l'azienda di nuova costituzione.
Nell'ambito del secondo pilastro l'aiuto di primo insediamento è riproposto con condizioni simili all'attuale programmazione (70 mila euro per giovane insediato under 40), ma viene allargato il campo di intervento anche ad altre finalità, che prescindono dal requisito di "giovinezza"del conduttore, quali la creazione di imprese per attività extra-agricole nelle aree rurali così come lo sviluppo di piccole aziende agricole (15.000 euro/anno).
Occorre precisare che l'articolo 20 paragrafo 4 del regolamento di sviluppo rurale precisa che gli Stati membri fissano la soglia minima e massima sia per l'intervento a favore delle "piccole aziende agricole" sia per il primo insediamento. Tuttavia la soglia minima di quest'ultimo deve essere significativamente superiore alla soglia massima fissata per le piccole aziende agricole. Tale disposizione, secondo le prime interpretazioni dei testi regolamentari, potrebbe determinare la creazione di una "fascia intermedia" di imprese che resterebbero - senza motivazione - escluse da entrambi i regimi di finanziamento.
Inoltre, il nuovo regolamento prevede all'articolo 8 la possibilità di attivare nei Psr dei sottoprogrammi tematici che contribuiscano, tra gli altri, alla realizzazione
delle priorità dell'Unione nell'ambito della supporto ai giovani agricoltori. Tale dispositivo beneficia di una maggiorazione del aliquote del sostegno comunitario, che può arrivare fino al 90% a condizione di attivare un "menu di misure" - molto simile al "pacchetto giovani" già operativo nell'attuale programmazione - finalizzate a rafforzare gli strumenti di agevolazione del primo insediamento (cfr. Tabella 1).
Novità significativa è costituita dalla introduzione di una componente specifica, da attivare obbligatoriamente da parte degli Stati membri, per i giovani agricoltori nell'ambito del pagamento unico del primo pilastro.
La norma prevede che sia concesso a ciascun agricoltore che s'insedia per la prima volta in una azienda e che non abbia ancora compiuto 40 anni, un pagamento pari al 25% del valore medio dei titoli detenuti dallo stesso e per un massimo di 5 anni. L'importo complessivo destinabile a tale misura potrebbe oscillare da circa 8 milioni di euro/anno (secondo le ipotesi della Commissione europea) a un massimo di 80 milioni di euro all'anno, coincidente con il limite previsto dalla bozza di regolamento pari al 2% del plafond annuale previsto per il pagamento unico a regime (2019).
Tenendo presente che nell'attuale programmazione dello Sviluppo rurale, l'importo programmato ammonta a circa 100 milioni di euro all'anno (di cui spesi effettivamente ad oggi circa 60 milioni €/anno), l'intervento per i giovani nel primo pilastro, a seconda delle scelte che verranno fatte dall'Italia, potrebbe rappresentare a livello aggregato un quota significativa dei finanziamenti destinati ai giovani, anche se a livello aziendale l'appetibilità dell'intervento rispetto al Psr appare piuttosto limitata (cfr. tabella 2). Infatti, in base alla valutazione d'impatto elaborata dalla Commissione europea questo intervento potrebbe coinvolgere in Italia circa 6.700 giovani per una dimensione media delle aziende stimata in circa 12 ettari - ovvero molto sotto il massimale di 25 ettari per azienda e sotto la quota media di 17,8 Ha ipotizzata a livello UE27 e della Francia (cfr. Tabella 1).
Il nuovo meccanismo potrebbe risultare interessante per il fatto che si tratta di un pagamento "automatico" che, come è prassi nel Feaga, prescinde dalla disponibilità di risorse finanziarie programmate e messe bando dai singoli Psr per la misura di primo insediamento. Di contro, l'intervento presenta una minore selettività degli interventi proprio per il suo automatismo e per il limitato margine di manovra programmatoria che nell'ambito dei PSR è assicurato dai criteri di selezione fissati dai bandi regionali. Inoltre, va sottolineato che, al pari di altri interventi "a cavallo" fra i due pilastri (es. greening; zone svantaggiate; biologico; ecc...), la coesistenza di due interventi di start-up per i giovani agricoltori pone problemi di demarcazione e sinergia degli interventi.
Conclusioni
Va rimarcato che il rapido invecchiamento della popolazione rurale in Europa, rende indispensabile porre in essere misure invoglianti atte a favorire l'insediamento di giovani agricoltori e di altri soggetti nuovi e che debbano essere ampliati i regimi di sostegno nell'ambito del secondo pilastro, ad esempio tramite l'accesso alle terre, le sovvenzioni e i mutui agevolati, in particolare nei settori dell'innovazione, della modernizzazione e lo sviluppo di investimenti. Inoltre, un ruolo fondamentale è riconosciuto alla promozione di interventi di formazione e informazione dei giovani sulle opportunità di impresa nell'ambito dello sviluppo rurale così come alla definizione di politiche a supporto della creazione di servizi alle famiglie rurali allo scopo di affiancare alla "creazione di imprese giovani" una rete sociale e familiare ben radicata, prerequisito per il successo delle politiche di ricambio intergenerazionale durature in agricoltura (e non solo).
Tali linee strategiche sopra citate sembrano poggiare su una proposta di interventi a favore dei giovani abbastanza ben strutturata e coordinata tra primo e secondo pilastro nel quadro della riforma della PAC post 2013.
Resta tuttavia necessario, chiarire la possibilità di cumulare gli interventi per gli agricoltori under 40 nel 1° e nel 2° pilastro, onde evitare che il regime obbligatorio della nuova Pac crei un effetto spiazzamento delle risorse nei Psr e distrazione delle risorse ad altre misure, con conseguente inaccettabile indebolimento delle politiche di ricambio generazionale.
In tale contesto non va sottovalutato, inoltre, in vista della costruzione del sistema di gestione e controllo, la questione dei meccanismi di verifica e controllo incrociato dei requisiti dei giovani agricoltori fra regime di pagamento unico e Psr regionali (misura di primo insediamento).
In conclusione, comunque, come testimonia l'indagine rete barometro presentata in questo numero (cfr. articolo), va sottolineato che è diffuso il consenso all'istituzione di un pagamento per i giovani agricoltori nel primo pilastro, visto che l'88% degli agricoltori intervistati si è detto favorevole mentre i contrari sono solo l'8%.
Camillo Zaccarini Bonelli
c.zaccarini@ismea.it
PianetaPSR numero 5 - dicembre 2011
