La chiusura del negoziato per la riforma della Politica agricola comune, dopo tre anni, è sempre più vicina. Ai ritardi accumulati a causa della pandemia e del cambio della Commissione, si sono aggiunte le difficoltà nel trovare l'intesa su alcuni aspetti chiave, relativi soprattutto ai vincoli ambientali della nuova PAC.
In Italia, nel 2018, è partito il cantiere che porterà, entro la fine dell'anno, alla presentazione di un Piano strategico nazionale. Il confronto interno, rivolto principalmente alla gestione del nuovo impianto di governance con le Regioni e all'analisi dei dati del settore agroalimentare e delle aree rurali su cui costruire i fabbisogni, si è mostrato complesso e impegnativo.
Ora è il momento delle proposte strategiche, basate su analisi di dati e proiezioni future.
Il report "L'agricoltura biologica nel Piano Strategico Nazionale: prime valutazioni del suo trasferimento negli ecoschemi", realizzato da Crea-PB e Ismea, si muove in tal senso e tratta uno degli argomenti più sensibili e dibattuti già prima della pubblicazione della lista di possibili ecoschemi, presentata a gennaio dalla Commissione. Come spiegato dal Ministro Patuanelli durante il primo incontro di aprile con nuovo Tavolo di partenariato, tra i tanti dubbi vi è la certezza che l'Architettura Verde sarà un elemento chiave di una nuova PAC imperniata sulla sostenibilità ambientale.
Gli ecoschemi rientrano nell'insieme di queste pratiche verdi e sono stati presentati dalla Dg Agri come lo strumento innovativo che promuoverà, nell'ambito del I Pilastro, interventi finora riconosciuti solo nello Sviluppo Rurale.
Un eventuale sostegno al biologico negli ecoschemi presuppone un nuovo approccio che non può prescindere da considerazioni tecniche. È infatti fondamentale poter garantire alle aziende agricole, che volontariamente ne fanno richiesta, un sistema snello, proprio dei meccanismi del I Pilastro, e avulso da eccessivi oneri amministrativi e tempi di istruttoria.
Finora la misura 11 dei PSR, così come le precedenti misure sui pagamenti agroambientali, è stata gestita individualmente dalle Regioni che, nei loro interventi di aiuto, hanno tenuto conto di specificità territoriali e disegnato interventi spesso diversi, soprattutto nei pagamenti per le diverse colture che la futura misura del biologico avrà il compito di sintetizzare.
Il 19 maggio, in occasione della presentazione del report sulle raccomandazioni per migliorare la biodiversità nel Post 2020, il Commissario Wojciechowski ha ribadito la necessità che gli interventi dei Piani strategici nazionali siano in linea con il Green Deal e in particolare con la strategia per la biodiversità e la Farm to Fork (F2F; 2020) che fissa al 25% di SAU coltivata in biologico l'obiettivo da raggiungere al 2030 a livello europeo.
Si tratta di un traguardo impegnativo anche per l'Italia, che parte da una situazione di vantaggio rispetto ad altri Paesi europei. In questo scenario, il Piano strategico nazionale rappresenta lo strumento principale per poter guidare la crescita del settore.
Al momento il dibattito sul biologico affronta alcune questioni che devono essere risolte perché trovino subito posto nel Piano:
* Definizione del target da raggiungere.
Nel documento va indicato l'obiettivo di crescita, in termini di incidenza della SAU biologica sul totale che andrà certificato dallo Stato membro.
Con il nuovo approccio "Based Result" le risorse comunitarie verranno concesse solo al raggiungimento del target. Questo deve dunque essere fissato dopo un'accorta valutazione dei fabbisogni futuri e del livello di partenza.
* Posizionamento dell'aiuto a superficie per il biologico negli ecoschemi.
Come già anticipato, è il tema sul quale si stanno confrontando il Ministero, le Regioni e le rappresentanze di categoria e delle associazioni ambientaliste.
Di seguito si riportano alcune opportunità e rischi del trasferimento del biologico o di una delle componenti della misura (conversione e mantenimento) negli ecoschemi, analizzati nel report della Rete.
Tab. 1 - I possibili percorsi del biologico negli ecoschemi
BIOLOGICO NEGLI ECOSCHEMI |
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SOLO CONVERSIONE |
Punti di forza * Budget richiesto minore rispetto al mantenimento o all'intera misura del biologico Punti di debolezza * Gestione differenziata del biologico tra i pilastri → complicazioni amministrative per il controllo dell'impegno * Natura annuale dell'impegno → rischio di fuoriuscita dal sistema senza aver mai commercializzato produzioni certificate (conversione "speculativa") * Difficoltà nel definire un aiuto unico unitario * Necessità di garantire premi colturali/unitari incentivanti e più elevati di quelli relativi al mantenimento * Prospettive per le aziende che terminano il periodo di conversione negli ecoschemi |
SOLO MANTENIMENTO |
Punti di forza * Maggior coerenza dell'intervento (la conversione trae maggior benefici da un'attivazione sinergica di altri interventi SR) * Gestione semplificata rispetto all'inserimento della conversione negli ecoschemi Punti di debolezza * Gestione differenziata del biologico tra i pilastri → complicazioni amministrative per il controllo dell'impegno * Riduzione dello spazio finanziario per l'attivazione di altri ecoschemi |
MANTENIMENTO E CONVERSIONE |
Punti di forza * Ampia platea di beneficiari del I Pilastro * Gestione semplificata del biologico tra i pilastri * Riduzione del rischio di disimpegno delle risorse destinate agli ecoschemi in virtù dell'importante drenaggio garantito dal biologico. Punti di debolezza * Rischio di incapienza finanziaria per gli altri ecoschemi o di un premio unitario inadeguato → fuoriuscita dal sistema * Difficoltà nel prevedere un aiuto unico unitario distinto per macrouso * Sottrazione di un'importante quota di risorse dai PSR (il biologico rappresenta una misura importante per raggiungere gli obiettivi di spesa ambientali) |
NESSUNA DELLE COMPONENTI |
Punti di forza * Conservazione dello status quo e della gestione già collaudata dell'intervento. (Un'eventuale maggiore richiesta di fondi potrebbe essere accolta mediante un travaso di risorse dal I Pilastro) * Implementazione della misura su scala regionale (miglior utilizzo degli aiuti verso le filiere biologiche più interessanti) * Valorizzazione delle esperienze maturate dalle Regioni nella gestione del biologico * Mantenimento di premialità colturali diverse per macrocategorie produttive e aree geografiche * Drenaggio finanziario che garantisce la misura nello sviluppo rurale→ supporto al raggiungimento del target ambientale. Punti di debolezza * Carenza di risorse per quelle Regioni che intendono impegnare un budget maggiore nel biologico * Impossibilità di definire interventi ambientali più ambiziosi nello sviluppo rurale |
SOLO COSTI TRANSAZIONE |
Punti di forza * Allocazione finanziaria esigua * Possibilità di avere un premio unico nazionale * Mantenimento del "tiraggio" finanziario della Misura "agricoltura biologica" nei PSR Punti di debolezza * Definizione del premio a saldo nel II Pilastro |
QUOTA PARTE I PILASTRO E SALDO SU II PILASTRO (demarcazione finanziaria - modello tedesco) |
Punti di forza * Possibilità di adottare un premio incentivante/unitario semplificato * Disponibilità di adeguate risorse nel II Pilastro per promuovere la conversione e assicurare il mantenimento Punti di debolezza * In corso di valutazione la fattibilità da parte degli uffici della DG Agri * Complicazioni derivanti dalla gestione dell'intervento a cavallo tra i Pilastri e dalla necessità di definire gli aiuti a superficie nello sviluppo rurale come differenza rispetto al totale |
L'inserimento dell'intervento di sostegno alle superfici biologiche negli ecoschemi deve innanzitutto rispondere a un'analisi dell'impatto finanziario dell'operazione.
Ad oggi, quando ancora non si conosce l'esito definitivo del negoziato, il 25% della dotazione dei pagamenti diretti, come previsto dalla proposta della Commissione, resta la possibilità più concreta rispetto alle alternative di allocazione promosse dal Parlamento europeo (30%) e dal Consiglio dell'Unione europea (20%).
In Italia il budget da poter allocare negli ecoschemi dovrebbe dunque attestarsi attorno ai 900 Mln di euro annui.
Nel report della Rete sono presentate delle proiezioni sull'evoluzione del settore fino al 2030 così da valutare se le risorse sono sufficienti per garantire degli aiuti a ettaro coerenti con i fabbisogni attuali e futuri del settore.
La crescita è stimata tenendo in considerazione 3 scenari [1]:
Fig. 1- Evoluzione delle superfici condotte in biologico in Italia (ha)
La stima delle risorse finanziarie necessarie per spostare il mantenimento e/o la conversione nell'ecoschema richiede, oltre alla simulazione delle superfici biologiche per il periodo 2021-2030, la determinazione dei livelli di pagamento per i quali tali superfici devono essere moltiplicate.
Utilizzando gli attuali pagamenti, ponderati con le superfici di fonte SINAB, in conversione e biologiche, per macrouso e per regione, sono stati calcolati, dapprima, un premio unico per mantenimento e conversione (Tabella 4) e, successivamente, due premi medi distinti (Tabella 5).
Inoltre, per stimare le risorse da destinare a possibili ecoschemi relativi a conversione e mantenimento, è necessario fare delle ipotesi riguardo all'incidenza della superficie in conversione su quella totale, che si prevede possa oscillare tra il 19,2% (incidenza della superficie in conversione al 2019 secondo i dati SINAB) e il 26,6% (media delle incidenze della superficie in conversione relative ai 4 anni del periodo 2016-2019).
Ultima variabile presa in considerazione riguarda la quota di superficie biologica sotto impegno che sarà interessata agli ecoschemi; le stime sono realizzate ipotizzando che tutta la superficie biologica benefici del sostegno o solo una parte di questa, secondo quanto riportato nelle Relazioni annuali di attuazione dei PSR (media incidenza SAU sotto impegno 2016-2019: 50,8% conversione e 52,6% mantenimento).
Le risorse ottenute per gli scenari sono state infine rapportate a quelle previste per gli ecoschemi.
Nelle ipotesi di spostamento al I Pilastro del sostegno all'agricoltura biologica con tutta la superficie sotto impegno, lo spazio per il finanziamento di altre tipologie di ecoschemi, in particolare negli ultimi anni del periodo di programmazione, sarebbe nullo o molto ridotto, problema che si somma a quello dell'asimmetria delle risorse necessarie per il biologico all'inizio e alla fine di tale periodo (Tabella 6).
Le risorse disponibili per altri ecoschemi sarebbero limitate anche in caso di trasferimento del solo mantenimento nel I Pilastro, specialmente nello scenario con tasso medio annuo di crescita più elevato.
Nello scenario più realistico, quello con superficie sotto impegno inferiore alla SAU biologica, infine, emerge come anche nel caso di trasferimento integrale al I Pilastro del sostegno all'agricoltura biologica, questo incida al massimo per il 59% (2027) sulle risorse disponibili per gli ecoschemi (Tabella 7)
L'introduzione degli ecoschemi nel I Pilastro, per rafforzare l'azione per il clima e l'ambiente della PAC post 2022, è stata sin da subito accolta come uno strumento particolarmente adatto a sostenere l'agricoltura biologica in mantenimento e, successivamente, anche in conversione, apprezzandone la semplificazione connessa alla sua attivazione da parte degli agricoltori e l'assenza di cofinanziamento da parte dei singoli Stati membri. In effetti, si tratta di elementi di indiscussa importanza ma il trasferimento dell'agricoltura biologica al I Pilastro richiede anche la considerazione di una serie di aspetti da non trascurare e da porre tutti sul piatto della bilancia.
La prima questione da affrontare riguarda l'intensità con cui si vuole perseguire l'obiettivo del 25% di SAU ad agricoltura biologica e quanto questo sia ritenuto prioritario rispetto al sostegno di altri impegni. Se, infatti, le Regioni vogliono sostenere diversi impegni tramite ecoschema, le risorse residuali per l'agricoltura biologica potrebbero essere insufficienti a finanziare un elevato numero di agricoltori o a stabilire pagamenti adeguatamente incentivanti, precludendo il conseguimento dell'obiettivo comunitario e pregiudicando la permanenza delle aziende nel sistema certificato.
Al trasferimento del sostegno all'agricoltura biologica è connessa, inoltre, l'incertezza dovuta all'indeterminatezza del tasso di conversione delle aziende che, dopo due o tre anni, si riflette anche sul mantenimento. Le risorse stanziate per l'ecoschema "biologico", pertanto, potrebbero essere sovradimensionate, dando luogo a un possibile spiazzamento nei confronti di altri impegni da sostenere tramite ecoschema, oppure insufficienti a finanziare tutte le richieste. Da ultimo è bene precisare che nel 2023, quando gli ecoschemi entreranno in funzione, il contesto di riferimento del biologico potrebbe essere già cambiato come risultato degli interventi di sostegno alla superficie biologica previsti nei PSR regionali del periodo transitorio 2021-2022.
[1]TVMA: tasso di variazione medio annuo geometrico (TVMA) che rappresenta la media geometrica dei tassi annuali all'interno di un intervallo definito.
Riccardo Meo - ISMEA
Laura Viganò - CREA
PianetaPSR numero 102 maggio 2021
