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Enti locali: gli investimenti pubblici cofinanziati dallo sviluppo rurale

A Bari il 5 dicembre si è tenuto il Workshop «Gli Enti locali e lo sviluppo rurale: rilevare fabbisogni e criticità per formulare attività di networking », organizzato dal CREA-PB, con il supporto della Fondazione IFEL.

Fra gli interventi cofinanziati dai Programmi di Sviluppo Rurale (PSR), rientrano anche quelli finalizzati a sostenere la realizzazione di investimenti pubblici e in particolare volti a favorire l'infrastrutturazione - materiale e immateriale- delle aree rurali (strade, acquedotti, sistemi fognari, reti telematiche, servizi alla popolazione, ecc.), in quanto determinanti per la crescita economica e sociale di un territorio.

Per questa tipologia di interventi, in ragione della finalità principalmente pubblica. la realizzazione degli investimenti richiede necessariamente il coinvolgimento degli Enti locali, sia in qualità di soggetti attuatori (beneficiari delle misure del PSR) che di gestori delle opere realizzate. Il coinvolgimento delle municipalità, come soggetti pubblici beneficiari delle misure dei PSR, si svolge con modalità differenti rispetto a quelle previste per altre tipologie di beneficiari, sia in ragione della differente natura degli interventi, più prettamente vincolati a soddisfare un interesse pubblico della collettività locale, sia per il ruolo istituzionale e politico ricoperto dagli Enti Locali.

L'attuazione di tale tipologia di interventi comporta l'adozione di numerose e complesse procedure (gare di appalto, autorizzazioni, rispetto di vincoli finanziari, ecc.), riconducibili a normative vigenti a livello nazionale ed europeo, in quanto necessarie a garantire l'esercizio di un'azione pubblica efficiente, efficace e trasparente. Ne deriva che il miglioramento della capacità istituzionale nell'esercizio delle proprie funzioni, incide fortemente anche sul buon esito degli interventi finanziati dal PSR (comprese anche misure non destinate a enti pubblici) e in generale dai programmi finanziati con fondi SIE.

La Commissione Europea nella programmazione 2014-2020, ha spinto gli Stati Membri a impegnarsi nel migliorare l'organizzazione e le capacità operative della Pubblica amministrazione, al fine di intercettare un'efficace pianificazione dello sviluppo territoriale, nonché una concreta e corretta implementazione dei programmi finanziati dai fondi SIE, di cui appunto i PSR fanno parte.

Nell'ambito delle attività realizzate dalla Rete Rurale Nazionale, con riferimento alla scheda progettuale 18.3 «Gli Enti locali e lo sviluppo rurale: rilevare fabbisogni e criticità per formulare attività di networking », il CREA-PB,con il supporto della Fondazione IFEL, ha organizzato quattro workshop su scala regionale, destinati alle Autorità di Gestione (AdG) dei PSR e ai Comuni e finalizzati alla rilevazione dei loro fabbisogni in materia di realizzazione di interventi in ambito PSR. L'obiettivo è stato quello di avviare un confronto fra Rete, AdG e Comuni, al fine di far emergere le principali criticità finora in­contrate, condividere le potenziali soluzioni da apportare, nonché programmare specifiche azioni di supporto da mettere in campo.

Il terzo di questi eventi é stato organizzato a Bari lo scorso 5 Dicembre. L'evento ha visto la partecipazione delle rappresentanze pubbliche regionali, insieme ai dirigenti e funzionari responsabili della gestione e dell'attuazione del PSR Puglia, nonché dei responsabili dell'assistenza tecnica, dei Comuni e dell'ANCI regionale. All'incontro sono stati invitati anche i Gruppi di Azione Locale (GAL), i quali, per effetto del particolare ruolo svolto nei territori rurali, della relazione diretta e compartecipata con gli Enti Locali, sono a tutti gli effetti dei testimoni privilegiati sui temi proposti. In Puglia, inoltre, il ruolo dei GAL è particolarmente importante per la loro folta presenza sul territorio rurale regionale, tale da coprire quasi la totalità delle aree rurali (sono ben 23 i GAL finanziati dal FEASR, di cui 9 beneficiano anche dei finanziamenti del FEAMP). A ragione di ciò la partecipazione dei rappresentanti GAL all'evento è stata numerosa.

Il Workshop è stato organizzato in due sessioni, nella prima parte sono stati introdotti i lavori e gli obiettivi della giornata. Le relazioni che si sono succedute hanno portato a tracciare i principali argomenti e punti di discussione da affrontare nell'ambito della seconda sessione di lavoro (Piste di lavoro). Sono stati evidenziati tutti i punti salienti inerenti alle diverse fasi di attuazione delle misure di interesse per gli enti locali (pubblicazione dei bandi, tempistica dei bandi, aspetti legati alla predisposizione del progetto, aspetti tecnico-procedurali legati alla candidatura e alla realizzazione del progetto) e delle misure per le quali i Comuni rivestono il ruolo di stakeholders, cioè quando il loro operare incide sugli iter autorizzativi necessari a dare avvio e attuazione ai progetti / interventi finanziati dal PSR (in ambito di tutela del paesaggio, di ambiente, di suolo,ecc.).

Tutti questi aspetti sono stati presentati tenendo conto anche delle criticità incontrate nella passata programmazione, attraverso la valutazione delle esperienze pregresse, il tutto in un'ottica di miglioramento dell'efficacia e dell'efficienza dell'impiego della spesa pubblica FEASR.
Nel corso degli interventi sono state esaminate le misure dell'attuale PSR Puglia che interessano i Comuni:

  • la sotto-misura 1.2 riguarda azioni di informazione finalizzate ad accrescere le competenze professionali nei campi d'azione delle misure del PSR (prevede dei finanziamenti anche a favore degli enti pubblici);
  • la sotto-misura 4.3 prevede il sostegno a investimenti pubblici in infrastrutture di servizio alle aree rurali. Per quanto le operazioni finanziabili siano di rilevante importanza per i Comuni, è stato evidenziato come la misura non disponga di dotazione finanziaria a causa della transizione di investimenti similari sostenuti nell'ambito del PSR 2007/2013 e non ancora completati.
  • la sotto-misura 4.4 « Investimenti non produttivi», finalizzata alla tutela e valorizzazione dell'ambiente del paesaggio rurale, é rivolta anche a soggetti pubblici e privati;
  • la misura 7 « Servizi di base e rinnovamento dei villaggi nelle zone rurali », che riguarda prioritariamente gli enti locali, è attuata in Puglia con modalità differenti rispetto ad altre Regioni. Di fatto, eccetto la sotto-misura 7.3 « infrastrutture per la banda larga », la misura non è attuata a regia regionale, ma attraverso il Leader. È demandata ai GAL la scelta di attuarla all'interno delle proprie Strategie di Sviluppo Locale (SSL). Le motivazioni di tale scelta risiedono nel fatto che gli investimenti previsti da tale misura rappresentano un campo d'azione importante per lo sviluppo economico e sociale dei territori, e tenuto conto che i GAL operano in gran parte del territorio regionale, la Regione ha deciso di affidare loro la realizzazione della misura 7;
  • la misura 8 raggruppa interventi in campo forestale per i quali i Comuni sono beneficiari insiemi ad altri soggetti privati per realizzare investimenti di pubblica utilità, finalizzati alla tutela e ambientale delle aree forestali e alla gestione di tali aree, e per realizzare investimenti produttivi;
  • la misura 10 «Pagamenti agro-climatico-ambientali» offre la possibilità per i Comuni di partecipare ai bandi per tutte le operazioni finanziabili;
  • infine, la misura 16 «Cooperazione» permette ai Comuni di essere componente di un partenariato per l'attuazione di progetti integrati in svariati campi d'azione (paesaggio, diversificazione nelle aree rurali, foreste, ecc.).

Sulla base del quadro presentato delle misure PSR sono state in seguito evidenziate le criticità prevedibili e per ognuna di esse è stata proposta una soluzione. Per la fattispecie «Enti Pubblici come beneficiari», la principale debolezza riguarda la tempistica dei bandi, che risulta non coerente con gli obblighi procedurali inerenti il processo decisionale dell'Ente Pubblico, che a differenza del soggetto privato, decide di aderire a un bando attraverso un iter decisionale articolato e complesso. La soluzione proposta dalla Regione è stata quella di prevedere bandi con step procedurali ad approssimazione successiva, con l'acquisizione in una prima fase degli elementi principali per definire l'ammissibilità del soggetto e degli interventi (progetto preliminare).

Successivamente solo per i soggetti ammessi al finanziamento si chiede la progettazione definitiva ed esecutiva con tutta la documentazione tecnico-amministrativa necessaria, lasciando un termine congruo per adempiere a tale richiesta.
Il confronto ha portato inoltre a rilevare la necessità di attuare una forte azione di informazione, in quanto la conoscenza tecnica e procedurale di attuazione dei bandi permette ai Comuni di potersi organizzare in tempo utile per partecipare. Così come accade con le organizzazioni professionali di categoria del settore agricolo per i bandi di loro interesse, affinché l'informazione verso i Comuni sia più efficace, é necessario coinvolgere le loro organizzazioni di rappresentanza come l'ANCI regionale.
La proposta della Regione è di pubblicizzare e condividere il cronoprogramma dei bandi con le rappresentanze dei potenziali beneficiari, ipotizzando anche la stipula di protocolli di intesa tra Comuni (ANCI) e Regione volti in tal senso (cfr. Protocollo di Intesa Regione Lazio fondi SIE 2014-2020).

Un'altra delle difficoltà da affrontare per il Comune riguarda la modalità di progettazione e di predisposizione della documentazione richiesta dal bando: in alcuni casi, il dettaglio e la tecnicità delle informazioni richieste al beneficiario presupporrebbero una capacità di progettazione interna all'amministrazione e la disponibilità di professionalità specifiche (figure professionali accreditate sul portale SIAN, che conoscano le procedure tecnico-informatiche di relazione con il CAA, aggiornamento del Fascicolo, predisposizione DdS e DdP, gestione garanzie Enti Pubblici, ecc.). L'assenza di professionisti comporta per il Comune la necessità di fare ricorso a un affidamento esterno, ovvero l'attivazione di altre procedure per l'affidamento di incarichi di consulenze e la ricerca di ulteriori disponibilità finanziarie.
La soluzione potrebbe essere rappresentata nell'organizzare un ufficio dedicato al monitoraggio dei bandi e all'organizzazione dell'adesione agli stessi, attraverso anche una gestione associata, come l'Unione di Comuni, le convenzioni tra Comuni, la partecipazione ai bandi in forma associata (ATS), ecc.. Su questo aspetto è stata avanzata una proposta di collaborazione GAL/ANCI regionale, che supporti i Comuni nella progettazione ed eventualmente anche in altre attività di supporto.
A partire dalla concessione degli aiuti il soggetto beneficiario è tenuto poi alla realizzazione del progetto approvato secondo la tempistica fissata dal provvedimento di concessione, rispettando le modalità di esecuzione degli interventi e di rendicontazione della spesa e le eventuali varianti devono essere valutate e autorizzate. La fase di attuazione dei progetti prevede una serie di attività di esecuzione dei lavori secondo quanto approvato in sede di chiusura della gara d'appalto e di stipula del contratto con le imprese aggiudicatarie, di rendicontazione dei lavori, di monitoraggio dell'esecuzione degli interventi e di collaudo delle opere secondo le procedure vigenti.

La raccomandazione della Regione è stata quella di istaurare un dialogo continuo in tutte le fasi, al fine di evitare situazioni che possono determinare l'inammissibilità della spesa, tenendo ben presente quali sono le regole, le tempistiche, le modalità di esecuzione degli interventi, di erogazione del sostegno, le casistiche specifiche di conformità e non conformità e in ultimo le entità delle sanzioni amministrative (riduzioni, esclusioni, revoche), che in caso di applicazione sui Comuni, determinerebbero un maggiore danno, in quanto trattasi di fondi pubblici che graverebbero sulla collettività.

L'esperienza passata ha dimostrato che gli enti pubblici appartengono alla categoria di soggetti beneficiari più a rischio e maggiormente esposti al sistema sanzionatorio. L'indice statistico del Tasso di Errore elaborato dall'audit comunitario (DG AGRI e Corte dei Conti) sulle irregolarità riscontrate sulla spesa certificata - PANTE - con riferimento alla passata programmazione ha registrato un tasso percentuale più alto per gli enti pubblici (2,3% rispetto alla media dell'1,7 dei soggetti privati). Cosa ha determinato il livello del tasso di errore, è riconducibile al mancato rispetto dei requisiti di ammissibilità degli interventi, alla ragionevolezza della spesa e al mancato rispetto delle norme in materia di appalti pubblici.

In risposta a ciò, i rappresentanti dei Comuni intervenuti al Workshop hanno rimarcato il contesto attuale difficile in cui operano, in particolare alla luce delle importanti riforme istituzionali intervenute negli ultimi anni. Le riforme hanno investito l'assetto istituzionale e organizzativo degli enti locali, incidendo anche fortemente sulla capacità di cogliere le opportunità di finanziamento offerte dal PSR e di altri programmi cofinanziati da fondi SIE. Inoltre, le risorse umane e finanziarie a disposizione dei Comuni sono molto limitate e le soluzioni non vanno cercate sicuramente all'interno della singola amministrazione comunale. Le questioni territoriali assumono rilevanza oltre la definizione geografica di ciascun Comune e, di conseguenza, anche la capacità amministrativa e operativa, per essere maggiormente efficace, dovrà assumere una valenza più ampia.

La dimensione sovra-comunale diventa il livello più adeguato all'implementazione di molteplicità di funzioni, al fine di cambiare il rapporto con i cittadini e di favorire quel processo di semplificazione amministrativa e di riduzione della spesa pubblica locale. Ciascuna amministrazione locale ha le proprie procedure e il proprio modo di organizzare la gestione dei progetti. La scelta delle procedure da applicare per predisporre, elaborare e implementare un progetto dipende da una serie di aspetti, dall'assetto istituzionale che può variare per ogni singolo contesto locale, a seconda della cultura organizzativa e degli interventi già adottati sul territorio, dai risultati attesi, dai servizi già presenti, dalla programmazione e dalle possibili integrazioni con altri soggetti.

In quest'ottica i GAL possono assumere un ruolo di riferimento, ma che non può andare oltre il ruolo tecnico che la regolamentazione comunitaria e il PSR gli attribuiscono. Sicuramente i GAL possono semplificare e razionalizzare i rapporti con l'AdG, ma non possono rivestire un ruolo istituzionale.

In conclusione il risultato dell'evento ha portato a tracciare una collaborazione possibile tra Regione, Comuni e GAL, tenendo sempre ben presente il ruolo di ciascuno. In particolare il ruolo degli Enti Locali nella programmazione 2014/2020 per lo sviluppo rurale è determinato da una serie di elementi: di funzioni istituzionali e aggiuntive di promozione dello sviluppo economico e sociale, di obiettivi da raggiungere e conseguentemente di campi d'azione e di settori d'intervento, di strumenti legislativi agevolativi e misure del PSR e di interazione tra normativa nazionale e comunitaria.

 
 

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Giulia Diglio
CREA PB

 
 

PianetaPSR numero 67 dicembre 2017