A determinare questo significativo aumento di risorse è l'istituzione del Fondo mutualistico nazionale (il cui soggetto gestore è la società Agri-Cat srl) che rappresenta una delle principali novità della PAC 2023-27. Questo intervento prevede una copertura a favore di tutti i beneficiari degli aiuti del primo pilastro, grazie al meccanismo di accantonamento automatico del 3% dei pagamenti diretti versato a titolo di quota privata di partecipazione al Fondo.
Dal 1° gennaio 2023 tutte le colture rientranti nei piani di coltivazione delle aziende del primo pilastro della PAC avranno una "copertura base" ex-lege contro i danni causati da eventi catastrofali quali siccità, alluvione, gelo e brina. L'indennizzo sarà parametrato sul "valore indice" attribuito a ciascuna coltura nel PGRA 2023 in via di approvazione. In media il valore in questione si aggira sul 30-40% dello Standard Value utilizzato nel sistema delle polizze agevolate, e mira a coprire almeno i costi variabili di produzione delle colture.
In vista dell'entrata a regime di questo nuovo strumento, nel 2022 è stata realizzata, in base a quanto previsto dal PGRA 2022, un'attività di sperimentazione che ha accompagnato le fasi di progettazione tecnica dell'intervento, di definizione dei flussi procedurali e amministrativi e di sperimentazione operativa, rappresentando un tassello fondamentale per l'efficace attuazione di questo nuovo intervento.
La sperimentazione coordinata dal Masaf è stata condotta da ISMEA in sinergia con Regioni e Province Autonome, il soggetto gestore del Fondo Agri-Cat srl (costituita a luglio del 2022), AGEA, le Organizzazioni professionali agricole di categoria, ANIA e i coordinamenti nazionali degli organismi collettivi di difesa.
Nel Piano Strategico nazionale della nuova PAC il risk management si configura, a tutti gli effetti, come uno strumento di politica economica (rinnovato nelle sue declinazioni tecniche) per la tutela dei redditi agricoli, garantendo una compensazione, attraverso l'erogazione degli indennizzi, delle perdite di produzione dovute a calamità naturali, a eventi meteo-climatici avversi, a fitopatie ed epizoozie e a infestazioni parassitarie. La gestione del rischio si pone anche come strumento di mitigazione delle crisi di mercato e di contrasto al fenomeno della volatilità dei prezzi; tema, quest'ultimo, di grande attualità nel contesto di iperinflazione e di forte instabilità delle variabili fondamentali che caratterizza ormai da un anno il quadro economico mondiale.
L'inasprirsi degli eventi atmosferici, sia nella frequenza degli accadimenti sia nell'intensità dei fenomeni avversi, ha depotenziato nel tempo la funzione di protezione svolta dal più tradizionale degli strumenti di gestione del rischio in agricoltura, rappresentato dalle polizze contro gli eventi atmosferici.
Seppure efficace nella copertura delle perdite economiche in caso di danni ai raccolti o al verificarsi di epizoozie nel settore zootecnico, lo strumento assicurativo ha mostrato alcune lacune e limitazioni nelle capacità assuntive, confinando il suo ambito di applicazione a un 10% circa delle aziende agricole italiane e manifestando palesi squilibri territoriali e settoriali, con oltre l'80% delle polizze agevolate (incidenza che riguarda sia i valori assicurati sia il numero di aziende e di contratti) concentrato in poche regioni del Nord Italia e in comparti ritenuti tradizionalmente più vulnerabili rispetto alle avversità climatiche, in particolare le frutticole e la vite. Al contrario, la diffusione delle polizze agricole appare molto più limitata e selettiva tra le ortive e i seminativi, salvo poche eccezioni come i casi del pomodoro da industria, del riso o del mais.
Va anche osservato che queste asimmetrie, territoriali e settoriali, hanno determinato nel tempo situazioni sempre più frequenti e manifeste di antiselezione, concentrando, come accennato, le coperture su prodotti e territori maggiormente esposti agli eventi meteoclimatici avversi. Un fenomeno che, nel contesto peraltro dei cambiamenti climatici e della maggiore severità degli accadimenti atmosferici in grado di apportare danni anche significativi alle produzioni, ha implicato frequenti situazioni di squilibrio finanziario, conseguenti a spese per indennizzi in molti casi più elevate dell'importo della raccolta premi, scoraggiando di conseguenza le compagnie assicurative, e soprattutto i riassicuratori, ad assumersi nuovi impegni di copertura. Queste prerogative hanno anche determinato un progressivo inasprimento delle tariffe assicurative e condizioni contrattuali via via più restrittive e penalizzanti, alzando il costo delle polizze e l'onere in capo agli agricoltori che, per i limiti di budget relativi al contributo pubblico alle spese assicurative, hanno visto aumentare anche la quota a loro carico.
Nella passata programmazione (2014-2020), comprensiva del biennio di transizione fino al 2022, l'Italia ha introdotto altri due nuovi strumenti, rappresentati dai fondi volontari di mutualizzazione e dagli income stabilisation tool (IST), la cui diffusione appare tuttavia ancora circoscritta, anche per talune complessità operative che hanno caratterizzato la fase di avviamento. Altro aspetto da evidenziare, tra gli elementi di maggiore criticità, è la limitata integrazione tra i vari strumenti ad oggi disponibili e, ancora, un significativo squilibrio a livello settoriale e territoriale, dovuto anche a una diversa mentalità/approccio rispetto a schemi contrattuali di mutuo soccorso.
Alla luce di queste considerazioni e sulla base delle prerogative che contraddistinguono la gestione del rischio in agricoltura, con il Piano Strategico Nazionale della PAC 2023-2027 l'Italia ha voluto dotarsi di un impianto più solido e moderno, irrobustito anche sul piano finanziario, e soprattutto innovativo, nell'esigenza, indifferibile, di incrementare e meglio differenziare, tra prodotti e ambiti geografici, la partecipazione agli strumenti disponibili. Il nuovo modello sottende anche all'esigenza di migliorare la risposta, e quindi la capacità di indennizzo, al verificarsi di danni ai raccolti da eventi catastrofali, rappresentati da gelo e brina, siccità e alluvione, più frequenti rispetto al passato e ormai molto significativi in termini di ricadute sui redditi.
La nuova programmazione, nell'ambito della gestione del rischio, punta anche a rafforzare la capacità finanziaria e l'efficacia del sostegno pubblico e a migliorare l'integrazione e la sinergia tra strumenti, riducendo i fenomeni di antiselezione e, implicitamente, i costi a carico degli agricoltori.
In quest'ottica è stato definito un nuovo quadro strategico generale che, come elemento di maggiore novità, affianca al collaudato strumento delle assicurazioni agricole agevolate un fondo obbligatorio di mutualizzazione nazionale contro gli eventi catastrofali, rivolto, per la prima volta in Italia (ma si tratta di un'esperienza pionieristica anche a livello europeo), all'intera platea degli agricoltori costituita da oltre 700.000 imprese.
Il fondo, con una minima contribuzione individuale, costituita da un prelievo pari al 3% dell'importo da corrispondere nell'ambito dei pagamenti diretti, potrà dotarsi di un patrimonio, in quota privata, di circa 100 milioni di euro l'anno, a cui andrà a sommarsi una contribuzione pubblica, a valere sulle risorse FEASR, che porterà la provvista annuale a circa 350 milioni.
Il fondo agirà in sinergia con gli altri strumenti di risk management e in particolare con le polizze assicurative, che continueranno ad operare sui rischi catastrofali in modalità sinergica con il fondo. Il livello di esposizione sarà inevitabilmente più contenuto per le compagnie di assicurazione e presumibilmente più sostenibile, in considerazione della tendenziale riduzione della capacità assuntiva dichiarata dalle stesse in relazione ai rischi catastrofali. La previsione di meccanismi di premialità per le aziende assicurate contro le calamità naturali, con massimali più elevati in termini di punti di indennizzo riconosciuti e liquidati dal fondo nazionale in caso di danni alle coltivazioni, punta a favorire una più ampia diffusione delle polizze agevolate tra gli agricoltori italiani e a invertire quella tendenza al disimpegno che, oltre alle compagnie di assicurazione, riguarda i grandi player internazionali attivi sul mercato riassicurativo.
Parimenti, è garantita la coerenza e la complementarità di questi interventi con quelli dei fondi mutualistici, inclusi gli strumenti di stabilizzazione del reddito.
L'altro aspetto da evidenziare è la funzione di "veicolo di conoscenza" che il fondo punta ad assumere rispetto agli strumenti di gestione del rischio. Una conoscenza che ciascun agricoltore avrà modo di sperimentare empiricamente, instaurando un rapporto diretto con il soggetto gestore del fondo, denunciando i sinistri in caso di danni alle produzioni da eventi catastrofali, riscuotendo gli indennizzi e acquisendo una migliore percezione e una maggiore consapevolezza sulle tecniche e gli strumenti, attivi e passivi, di prevenzione dei rischi. Il fondo, agendo come una sorta di laboratorio, fungerà anche da veicolo di diffusione di una mentalità e di una "cultura della prevenzione", ad oggi ancora poco diffusa tra gli agricoltori, svolgendo una funzione di traino anche per gli altri strumenti a supporto e salvaguardia della resilienza aziendale.
A tal proposito, garantendo una copertura mutualistica per tutte le aziende percettrici di pagamenti diretti (I Pilastro) e intervenendo sull'intero territorio nazionale con compensazioni finanziarie in caso di danni alle produzioni da eventi catastrofali, il fondo mutualistico nazionale concorrerà a mitigare il fenomeno della instabilità dei redditi e ad aumentare la capacità di risposta delle aziende agricole alle catastrofi, configurandosi al contempo come strumento di prevenzione del rischio, ma anche come elemento di stimolo per l'adattamento al cambiamento climatico. Inoltre, dal momento che l'accesso alla copertura è limitato alle aziende agricole percettrici di pagamenti diretti, assoggettate di conseguenza agli obblighi di condizionalità rafforzata, ed eventualmente esteso ad aziende agricole aderenti a regimi alternativi di tutela dell'ambiente, del clima e del territorio (gli eco-schemi), il fondo si qualifica a pieno titolo anche come strumento di supporto al perseguimento delle sfide proposte dal Green Deal europeo e degli obiettivi ambientali e di sostenibilità promossi dalla nuova PAC.
La coesistenza di più strumenti, seppure in una logica di integrazione tra gli stessi, determina l'esigenza di implementare un efficace sistema di verifica della non sovracompesazione, nel rispetto delle disposizioni comunitarie.
L'impianto, relativamente alla gestione del rischio, si basa su un approccio di demarcazione ex ante fra interventi e sull'efficacia delle funzionalità informatiche specifiche, denominate "Sistema di Gestione del Rischio" (SGR), integrate nella piattaforma SIAN/AGEA, a garanzia che non si verifichi alcuna forma di sovracompensazione per effetto di un possibile cumulo degli interventi a norma dell'articolo 76 del Regolamento 2115/2021 con altri regimi di gestione del rischio pubblici o privati.
Il sistema è integrato con la Banca dati sui rischi in agricoltura istituita ai sensi del dm 18 luglio 2003 e si avvale dei servizi resi disponibili dall'Anagrafe delle aziende agricole (dpr 503/99).
Per quanto concerne l'intervento SRF04 (Fondo di mutualizzazione nazionale contro gli eventi catastrofali) del PSP 2023-2027, ulteriori verifiche saranno effettuate dall'Organismo pagatore in sede di calcolo delle compensazioni da erogare in favore degli agricoltori aderenti, sulla base degli elenchi di liquidazione trasmessi dal soggetto gestore del fondo e dei risarcimenti comunicati dalle compagnie e dai fondi di mutualizzazione.
Nicola Lasorsa
Camillo Zaccarini Bonelli
ISMEA
PianetaPSR numero 119 dicembre 2022
