Trilogo, passaggio chiave per un compromesso

Con 506 voti contrari, 161 favorevoli e 23 astensioni, il Parlamento Europeo lo scorso 13 marzo ha bocciato la proposta del Consiglio Europeo sul bilancio 20214-2020 dell'UE.
In realtà non si può parlare di una vera e propria bocciatura, ma di una richiesta di riapertura dei negoziati sul Quadro Finanziario Pluriennale 2014-2020 (QFP) per avere una maggiore flessibilità tra le voci di spesa del bilancio e per introdurre una clausola di revisione di metà percorso al fine di consentire all'Unione Europea, nell'auspicata evenienza di condizioni economiche più favorevoli, di mettere in campo ulteriori risorse, considerato che i tagli generalizzati hanno provocato il malcontento di tutte le forze politiche.
L'Aula di Strasburgo ha inoltre definito la posizione del Parlamento Europeo in vista dei negoziati con il Consiglio e la Commissione Europea sulla riforma Pac che, come ha assicurato il presidente dalla Commissione Agricoltura Paolo De Castro, inizieranno l'11 aprile prossimo.
La procedura di codecisione
Prerequisito fondamentale per fare il punto sulla tempistica della riforma della PAC è la comprensione del nuovo processo decisionale, derivante dal trattato di Lisbona, che coinvolge sia il Parlamento Europeo che il Consiglio.
I negoziati sull'intero pacchetto del QFP 2014-2020, iniziati nel 2011 con la presentazione delle proposte della Commissione Europea, procedono lungo un duplice percorso politico e legislativo.
Il pacchetto QFP 2014-2020 comprende al suo interno un regolamento sulle risorse, che stabilisce gli importi annui massimi di spesa nelle varie rubriche di bilancio, cinque atti legislativi sulle risorse proprie e settanta proposte settoriali, tra cui le quattro proposte sulla PAC.
A livello politico le diverse presidenze dell'UE, succedutesi negli ultimi semestri (Polonia, Danimarca, Cipro e ora Irlanda) hanno elaborato una serie di documenti tecnici denominati "negotiating box" attraverso i quali hanno cercato di avvicinare le diverse posizioni degli Stati Membri ai vari livelli (gruppo di  esperti, ambasciatori, Ministri , Capi di Stato e di Governo).
I negoziati sulle risorse dovranno poi tradursi in un regolamento sul QFP 2014-2020 che deve essere adottato dal Consiglio all'unanimità, previa approvazione del Parlamento Europeo che può accettare o respingere la posizione del Consiglio, ma non può adottare emendamenti.
Parallelamente a tale percorso si svolge la fase legislativa delle settanta proposte settoriali tra cui, come si diceva, la riforma della PAC.
 Con l'entrata in vigore del trattato di Lisbona, per la prima volta la nuova PAC è sottoposta al processo di codecisione, divenuta la procedura legislativa ordinaria, che dà al Parlamento Europeo un ruolo chiave conferendogli lo stesso peso del Consiglio: infatti, nessuno dei due organi può adottare un atto legislativo senza l'accordo dell'altro colegislatore.
La Commissione Europea, in base al diritto di iniziativa, elabora una proposta che invia congiuntamente al Parlamento Europeo e al Consiglio: le due istituzioni lavorano in modo indipendente per fornire il loro parere sulle proposte della Commissione Europea, sotto forma di emendamenti per poi convergere su una posizione comune.
La procedura legislativa consiste sempre in un massimo di tre letture da parte di ciascun organismo istituzionale, con la possibilità per i due colegislatori di chiudere la partita in ognuna delle fasi qualora pervengano ad un accordo. Il Parlamento Europeo non è più chiamato a dare un mero parere, ma ad adottare una posizione formale sull'atto legislativo.
Se in seconda lettura il Consiglio non è in grado di accogliere tutti gli emendamenti approvati dal Parlamento Europeo, si apre allora una procedura di conciliazione, ovvero la terza ed ultima fase della procedura di codecisione.
Per tutta la fase della prima lettura né il Consiglio né il Parlamento Europeo sono soggetti a limiti di tempo, mentre per la seconda e terza lettura sono fissate rigorose scadenze (tre mesi per la seconda lettura e diciotto settimane per la procedura di conciliazione).
Al fine di avvicinare nelle varie fasi le posizioni dei due organi e raggiungere brevemente un accordo sono previste delle riunioni informali a tre, chiamate triloghi, costituite da delegati del Parlamento Europeo, del Consiglio e della Commissione Europea che svolge un ruolo da mediatore modificando la proposta dei testi legislativi in base alle intese di compromesso raggiunte. Inoltre, gli accordi in sede di trilogo sono sempre informali e necessitano di un passaggio formale presso gli organismi istituzionali.
Le prossime tappe
Gli emendamenti approvati in plenaria lo scorso 13 marzo non rappresentano ancora un voto in prima lettura (quindi una posizione del Parlamento sul testo della Commissione Europea) ma costituiscono il mandato negoziale alla delegazione del Parlamento Europeo che cercherà in sede di trilogo con il Consiglio e la Commissione Europea di giungere ad un'intesa entro giugno durante il semestre Irlandese.
Per quanto riguarda il dibattito al Consiglio, la Presidenza cipriota, nella riunione del Consiglio agricoltura di dicembre, ha presentato una relazione sui risultati raggiunti durante la seconda metà del 2012. Inoltre, il 19 marzo scorso  si è trovata un'intesa tra i ministri dell'agricoltura Ue su una posizione comune raggiunta a maggioranza qualificata, con il sostegno di 25 paesi su 27, tranne Slovenia e Slovacchia. L' accordo politico dà quindi mandato alla Presidenza irlandese di avviare i negoziati con la Commissione e Parlamento a partire da aprile. Il Consiglio su molti aspetti sembra più vicino alla posizione della Commissione rispetto al Parlamento Europeo.
Inoltre, l'incontro del Collegio dei Commissari del prossimo 10 aprile dovrebbe definire la posizione della Commissione in merito ai vari aspetti della riforma prima dell'avvio dei triloghi, chiarendo quindi quanto sarà possibile discostarsi dalle proposte originali.
Ciò richiede comunque che entrambe le parti scendano a compromessi su questioni che sembrano ancora distanti. La presidenza Irlandese da parte sua cercherà, attraverso un calendario di incontri serrati (se ne prevedono trenta fino a giugno), di giungere entro la fine del semestre ad un accordo in prima lettura.
Ad ogni modo l'approvazione del QFP 2014-2020 sui tetti di spesa del bilancio UE rimane una questione essenziale e pregiudiziale per la conclusione positiva dell'intero iter legislativo in quanto è difficile raggiungere un accordo sui testi senza aver chiara l'entità delle dotazioni finanziarie del primo e secondo pilastro della PAC.  L'auspicio è che si possa raggiungere un accordo sul quadro finanziario nel Consiglio Affari Generali previsto per il mese di maggio ed arrivare nel mese successivo al voto in plenaria del Parlamento Europeo.
Cosa succederà dopo giugno?
Una volta che il Parlamento Europeo ha concluso la sua prima lettura, la Commissione Europea adotterà una "proposta modificata" che incorpora un certo numero di emendamenti dello stesso Parlamento.
Se il Consiglio approva, a maggioranza qualificata, tutti gli emendamenti della proposta modificata della Commissione, l'atto legislativo può essere adottato e l'iter è concluso. Se, invece, introduce modifiche al testo del Parlamento Europeo in prima lettura, adotta la sua posizione chiamata "posizione comune del Consiglio": inizia così la fase della seconda lettura.
Ad ogni modo al fine di evitare l'allungarsi dei tempi ed andare in seconda lettura dei testi legislativi, prima del voto della posizione comune del Consiglio, la Presidenza Irlandese cercherà attraverso incontri serrati di trilogo, di convincere il Parlamento Europeo ad accettare le modifiche proposte dal Consiglio allineando così le posizioni di entrambe le istituzioni.
Se in questi due mesi e mezzo i negoziati avranno successo, dopo l'approvazione in plenaria in prima lettura del Parlamento Europeo, la posizione comune sarà votata dal Consiglio nella sessione di 24 e 25 giugno diventando a tutti gli effetti legge dopo la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale.
Se invece la presidenza non riuscirà a raggiungere un accordo informale nel trilogo, allora si andrà sotto la presidenza Lituana che dovrà gestire l'iter legislativo della seconda lettura con scadenze ben definite.
La Commissione Europea, nel ruolo di mediatore che le compete, farà tutto il necessario per raggiungere un accordo sui testi di base a giugno per poi emanare in autunno, e comunque non oltre dicembre 2013, gli atti delegati, che riguardano gli aspetti considerati "non essenziali" degli atti di base.
Tuttavia, tenuto conto che gli Stati membri dovranno procedere a scelte nazionali su varie questioni e tenuto conto dei  tempi necessari per adattare le procedure di attuazione degli organismi pagatori, l'entrata in vigore del regime dei pagamenti diretti potrà avvenire solo nel 2015.
A tal proposito, sarà necessario stabilire delle norme transitorie per il 2014 al fine di evitare soluzioni di continuità della PAC stessa.
Le disposizioni transitorie prolungheranno i regimi attualmente in vigore a tutto il 2014 e i pagamenti richiesti ricadranno di conseguenza nell'esercizio finanziario 2015.
In questo contesto, c'è da tener presente che nel 2014 ci saranno le elezioni del Parlamento Europeo e prima ancora, a ottobre 2013, le elezioni politiche in Germania; quindi tutte le scelte saranno ragionevolmente rinviate al 2014.
In questo scenario in continuo divenire, l'entrata in vigore della nuova Pac potrebbe essere prorogata al 2016.
Pur essendo stato bocciato l'accordo sul bilancio 2014-2020, le posizioni negoziali sui testi legislativi di riforma della PAC sembrano molto vicine: ciò induce a un cauto ottimismo, anche se il rischio che si vada ai tempi supplementari, nonostante gli sforzi compiuti, rimane ancora molto alto.